第四节 引领新常态
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经济增长速度由高速降至中高速, 当然是中国经济新常态的主要特征之一。不过, 如果我们被减速“一叶障目”, 而看不到其背后发生的质量和效益的提高, 便难以全面理解中国经济的新常态。不过, 当我们说新常态开拓了通往新繁荣的康庄大道, 意味着中国经济“浴火重生”, 那也指的是它为我们创造了新的战略机遇, 为我们的新飞跃提供了新的要素、条件和环境——机遇要变成现实, 还有待我们积极推进各个领域的改革, 切实完成转方式、调结构的历史任务。因此,“引领新常态”, 应当成为经济新常态下的主动行为。
中国经济学界围绕引领新常态进行了深入思考, 形成了大量文献。其中的代表性文献, 均强调要以新发展理念为指导, 围绕供给侧结构性改革这条主线来引领新常态。[44] 根据已有文献, 特别是李扬、张晓晶的论述, 引领新常态的主要着力点包括以下几个方面。[45]
一 打造创新驱动新引擎
经济发展到今天, 已经不可能依靠要素规模驱动力来支撑我国越过中等收入陷阱, 要想百尺竿头更进一步, 必须不断提高要素质量, 更多依靠人力资本的质量和技术进步, 让创新成为驱动发展的新引擎。
毫无疑问, 实行创新驱动战略和建设国家创新体系, 应以市场机制为基础、以企业为主导。这里涉及大量体制机制改革, 此处难以备述。我们希望强调新常态下创新驱动战略中的政府作用, 这是因为, 政府在创新驱动中的作用常常是不可替代的。在市场经济体制下, 政府的功能, 一是创造并维护一个有利于企业创新的社会经济环境；二是在创新的公共品领域, 在具有外部性、垄断性领域中,发挥主导作用。值得强调的是, 政府在产业选择、技术选择方面,不能过度干预, 也应避免直接作为市场主体参与其中。在有必要实行产业政策的情形下, 为克服政府失灵, 应区分选择性产业政策和功能性产业政策, 区分直接干预型和间接诱导型产业政策。这里的核心要义是, 政府应当像投资银行家那样行事, 产业政策应成为作为矫正市场失效的工具, 而不是替代市场的工具来发挥作用。
改革可以激发创新活力。要通过改革建立真正“面向市场、依靠市场”的创新要素配置机制。鼓励包括资金、人才、技术在内的一切创新要素自由流动与灵活组合, 破除种种不合理的体制机制障碍, 如金融管制、（产业) 准入限制、户籍制度、人事档案等。最大限度地减少政府对竞争性领域的干预, 取消种种不合理的行政审批与许可, 降低创业成本, 增强对企业家创业失败的宽容度, 充分释放微观经济主体的竞争活力。
二 处理好供给与需求的关系, 创新和完善宏观调控体系
供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段。当前和今后一个时期, 我国经济发展面临的问题, 供给和需求两侧都有,但矛盾的主要方面在供给侧：我国不是需求不足, 或没有需求, 而是需求变了, 供给的产品却没有变, 质量、服务跟不上。因此, 供给和需求两手都得抓, 但主次要分明。当前要把改善供给结构作为主攻方向, 把供给侧结构性改革作为发展主线。在此基础上, 长短兼顾, 标本兼治, 综合施策, 既有效化解当前经济运行中的主要风险点, 实现经济平稳增长, 又加快营造与现代化经济体系相匹配的制度框架和政策环境。因此, 我们要把发展经济的着力点放在实体经济上, 把提高供给体系质量作为主攻方向, 解除“供给抑制”, 提高长期潜在增长率, 增强我国经济质量优势。
需要注意, 鼎新与革故是一体的。如果缺乏开放、公平、透明、激烈的市场竞争, 缺乏效率的企业不能退出市场, 创新不能迅速扩散, 就无法使全要素生产率特别是微观生产效率在经济增长中起支配作用, 潜在生产率的提升就将成为空中楼阁。
从这个意义上说, 供给侧结构性改革也有短期目标。那就是有效化解产能过剩、房地产库存增加、杠杆率上升、债务负担加剧等风险隐患, 挤掉经济中的水分, 使中国经济运行呈现出健康的面貌。
强调供给思维, 并不是无视需求。如果短期宏观稳定不能保证,供给侧结构性改革将无法推进。因此, 就短期而言, 稳定总需求仍然有必要。不能把供给与需求对立起来、把短期宏观稳定与中长期增长对立起来, 这恐怕也是各国政策制定者都需要认真解决的难题。
三 发挥好投资的关键作用
在新常态下, 稳增长依然是我们的目标之一。分析各类要素对经济增长的贡献率, 我们必须清醒地看到, 在今后一个不短的时期内, 稳增长的动力, 仍然主要来自投资。我们体会, 这正是中央反复强调要发挥投资的关键作用的深意。
但是, 在中国, 投资又是造成产能过剩的渊薮。换言之, 中国严重存在着投资/增长/过剩悖论——增长高度依赖投资, 而投资经常会造成产能过剩。显然, 在稳增长的同时, 加速经济结构调整和转变经济发展方式, 必须消弭产能过剩。于是, 以改革的精神来安排投资, 是“发挥投资关键性作用”的关键。其要点, 是要处理好投什么、怎样投和谁来投的问题。
首先是投什么。经过长达40年高强度的工业化, 在传统商业环境下可创造较大商业利润的工业投资项目已基本被挖掘殆尽。基础设施中的经济基础类设施, 经过2009年以来财政刺激计划的横扫,也已没剩下多少有利可图的空间。因此, 启用投资引擎, 不仅需要找寻新的投资领域, 还需创造条件, 让这些投资具有商业可持续性。分析起来, 有三个领域值得关注：一是促进消费长期增长的社会基础设施, 主要包括教育、文化、医疗保健、健康服务业等；二是有利于技术进步的更新改造和创新投资；三是有利于可持续发展的节能环保产业, 大气和水污染治理、生态修复以及资源循环利用等产业。
其次是怎样投。中国是当今世界上少有的高储蓄率国家, 因此并不缺少投资资金来源。在投资领域中长期存在的问题, 是缺少长期资本的动员和筹集机制以及缺乏解决“期限错配”的有效机制。我国金融体系以间接融资为主, 这种金融结构内在地就有提高债务率的弊端。我们必须下决心改变这种状况。概言之, 改革的方向有四：其一, 采取切实措施, 将“发展多层次资本市场”的目标落在实处；其二, 放开国家对信用的统治, 创造有利于资本形成的机制,特别是鼓励社会资本进入各类投资领域, 为大众创业、万众创新提供合适的金融环境；其三, 鼓励各种将债务性资金转变为股权性资金的金融创新；其四, 充分发挥类似国家开发银行等长期信用机构的作用, 同时, 逐步放松对商业银行从事投资的限制, 从根本上消除债务融资比重过高的基础。
最后是谁来投。传统上, 基础设施和公共服务领域突出地存在着自然垄断性、公共性和外部性, 这就从技术上摒社会资本于基础设施投资领域之外。然而, 近几十年来, 随着管理能力的提高和现代科技尤其是信息技术的发展, 那些影响社会资本进入的技术障碍,或者渐次消失, 或者可通过一定的制度安排予以克服。这就为在这些领域中引入社会资本开辟了广阔空间。目前采取的公私合营（即PPP) 或者有管制的民间投资主体, 都是国际上普遍采用的方式,应当大力推行。当然, 从实践上看, 关键还是要从思想上、制度上彻底摒弃对社会资本的歧视和限制。
四 构筑全面对外开放新格局
开放发展面临的形势：一是逆全球化潮流、经贸摩擦加剧以及中美贸易战；二是美日欧形成新的“联盟”, 制定新的贸易规则对中国的冲击；三是中国自身出口引资也到了需要转型的时候, 更加注重进口和资本“走出去”；四是“一带一路”倡议引领开放新格局。
进一步优化外商投资环境。发展高质量开放型经济需要构建一个有利于推动投资便利化、贸易自由化的体制机制环境, 引导公平竞争, 稳定良好预期。加强同国际经贸规则对接, 增强透明度, 强化产权保护, 坚持依法办事, 鼓励竞争、反对垄断。加大自由贸易试验区开放力度和相关制度改革力度, 推进自由贸易港建设。进一步修订外商投资准入负面清单, 放宽外资准入, 并在全国范围内全面实现准入前国民待遇和负面清单管理办法, 营造公平竞争的营商环境。
更加注重引资结构、质量和效益, 扩大进口。从国内外趋势来看, 大规模招商引资已经到了一个新的历史阶段, 我们更应当关注引进外资的质量和效益。特别是, 要关注引进外资的结构效益, 如高技术制造业外资引进等；要关注服务业引进外资力度和能级的提升, 促进高端服务业的开放与引进；要关注引进外资的环境效益,确保开放型经济实现绿色发展理念。积极主动扩大进口。扩大进口是提高中国开放型经济高质量发展的重要选择。在当前背景下, 积极扩大出口不仅是平衡进出口贸易、实现国际收支平衡的短期选项,更是满足人民对美好生活的需要、让人民从高质量开放型经济发展中得到更多的获得感、幸福感。在上海举办的中国国际进口博览会,就是中国推动全球化继续前行、体现开放经济高质量发展的国际担当和大国责任的彰显。
推进服务业开放。向外看, 在全球贸易体系中, 服务贸易是一个“潜力板块”。过去5年, 全球服务出口占总出口的比重平均每年提高近1个百分点, 可以预期, 服务贸易在全球贸易中的地位还将不断提升。面对这样的市场趋势性变化, 中国应以开放的心态、积极的姿态参与其中。向内看, 金融、教育、医疗等服务业的市场需求增长迅猛, 供给质量、供给效率却跟不上。虽然服务业在国民经济中的占比已经过半, 但总体还处在较低发展水平, 传统劳动密集型服务业比重大, 高端生产性服务业比重较低。在扩大开放中实现服务业的升级, 对于优化供给侧、满足人们美好生活需要都有重要意义。在金融服务业方面, 大幅度放宽市场准入。这包括：（1) 取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制, 内外资一视同仁；允许外国银行在我国境内同时设立分行和子行。（2) 将证券公司、基金管理公司、期货公司、人身险公司的外资持股比例的上限放宽到51%, 三年以后不再设限。（3) 不再要求合资证券公司境内股东至少有一家是证券公司。（4) 进一步完善内地和香港两地股市互联互通的机制。（5) 鼓励在信托、金融租赁、汽车金融、货币经纪、消费金融等银行业金融领域引入外资。（6) 对商业银行新发起设立的金融资产投资公司和理财公司的外资持股比例不设上限。（7) 大幅度扩大外资银行的业务范围。（8) 不再对合资证券公司的业务范围单独设限, 内外资一致。（9) 全面取消外资保险公司设立前需开设两年代表处的要求。
扩大自贸区建设和推行“一带一路”倡议。自贸区建设是中国积极主动适应经济全球化新形势而自主推行的发展战略。就国际看,中国已与20多个国家和地区签署了自由贸易协定；中韩、中澳的自贸区谈判已结束；中美、中欧的投资协定谈判也在紧锣密鼓地推进；与此同时, 中日韩自贸区谈判, 以及与海合会、以色列等的自贸区谈判, 亦在进行中；中国—东盟自贸区升级谈判和区域全面经济伙伴关系协定谈判也有了新进展。同时, 我们将努力建设在2014年北京APEC会议上中方提出的亚太自贸区（FTAAP)。就国内看, 从上海自贸区试点到其扩围, 中国的自贸区建设步伐显著加快。积极推动上海、广东、天津、福建自贸试验区建设, 并适时向全国推广,同时, 通过推进国内贸易一体化进程, 我们也将获得应对全球贸易增速回落的新手段。推进“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”合作建设, 是新形势下我国对外开放的大战略和总抓手。其一, 它有助于促进区域协调发展。“一带一路”倡议的实施, 将会为我国区域协调发展提供新的驱动力。“一带一路”建设对东中西部而言都是发展机遇, 特别是西部一些地区, 过去是边缘, 而一旦同周边国家实现了互联互通, 就会成为辐射中心, 发展机遇更大。其二,助推产业转移和转型升级。“一带一路”为我国东部地区产业转移和化解过剩产能, 提供了广阔的战略迂回空间。“一带一路”倡议的重点是实现互联互通。基础设施建设是互联互通的基础和优先领域。加大交通等基础设施建设力度, 将有助于我们实现“一带一路”沿线各国联动发展。另外, 通过“一带一路”建设, 还可以为我国的产业转移和转型升级留出必要的发展空间。扩大内陆和沿边开放,当能进一步促进经济技术开发区创新发展, 提高边境经济合作区、跨境经济合作区发展水平。其三, 冲破束缚, 实现全方位对外开放。“一带一路”是中国形成全方位对外开放格局、实现东西部均衡协调发展的关键一环。它将通过沿线国家基础设施的互联互通, 对域内贸易和生产要素进行优化配置, 促进区域经济一体化。借由初期的大规模基础设施建设, 紧接着资源能源开发利用, 随后的全方位贸易服务往来,“一带一路”倡议势将成为新常态下我国经济发展的新增长点。
五 从生态环境改善中求增长
关于经济增长与生态环境的关系, 一直有“先发展后治理”, 或“边发展边治理”的说法, 这体现出二者之间的一种对立关系。事实上, 从更高层次上来认识, 生态环境与经济发展是相辅相成的, 改善生态环境就是发展生产力, 注重环境保护与生态文明建设, 更是促进经济社会全面发展的重要内容。2013年5月, 习近平总书记在中共中央政治局第六次集体学习时指出,“要正确处理好经济发展同生态环境保护的关系, 牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念”。这一重要论述, 深刻阐明了生态环境与生产力发展之间的关系, 体现了尊重经济规律与尊重自然规律的科学精神, 蕴含着尊重自然、谋求人与自然和谐发展的价值理念和发展理念。
要克服把保护生态与发展生产力对立起来的传统思维, 必须下大决心、花大气力改变不合理的产业结构、资源利用方式、能源结构、空间布局、生活方式等, 更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展, 绝不以牺牲环境、浪费资源为代价换取一时的经济增长,绝不走“先污染后治理”的老路。
在目前的经济架构下, 绝大多数环保、治污、生态修复活动都被视为经济运行的“成本”, 是增长绩效的“扣除”。在这一框架下, 绝大多数生态文明建设的行为都成为企业负担。为从根本上解决生态文明建设中的“负向激励”问题, 我们建议修改统计方法,其基本方向, 是将企业在环保、治污、生态修复等领域的投入计为固定资产投资, 并相应统计为国民产出。只有如此, 我们才能创造有效的制度, 提供正向激励机制, 保证实现经济社会发展与生态环境保护共赢。
此外, 我们还要从制度上保障生态红线, 优化国土空间开发格局, 科学布局生产空间、生活空间、生态空间, 给自然留下更多修复空间；加大生态环境保护力度, 实行最严格的生态环境保护制度,建立健全自然资源资产产权制度和用途管制制度, 国土空间开发保护制度, 能源、水、土地节约集约使用制度, 水、大气、土壤等污染防治制度, 反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。
（执笔人：张晓晶，中国社会科学院经济研究所研究员）