盐业法律的跨区域实施困境与出路<br/>----以宜宾丰源盐业公司案为例

盐业法律的跨区域实施困境与出路<br/>----以宜宾丰源盐业公司案为例一文创作于：2023-04-12 07:50:07，全文字数：20429。

盐业法律的跨区域实施困境与出路<br/>----以宜宾丰源盐业公司案为例

��规定查封、扣押外地食盐尚有可以理解之处。有地方官员认为，《盐业体制改革方案》属于国务院发布的国家政策，虽然对盐业管理具有一定的指导作用，但是由于政策规定本身具有宏观性，对食盐跨区经营规定并不明确，因而不宜作为执法依据，全国各地仍然以1996年颁布的《食盐专营办法》作为执法依据，也是可以理解的。据有关部门统计，自《盐业体制改革方案》颁布以来，全国多个省份均有当地盐务局扣押、查封外省食盐的行为，其基本理由就是没有取得所在区域地方政府颁发的食盐经营许可证，涉嫌违规经营[6]。但是宜宾丰源盐业公司案发生在2018年间，也就是此时新修订的《食盐专营办法》已经生效，现有的执法依据只能适用新修订的《食盐专营办法》，而不是旧有的盐业行政法规，当地盐业执法部门表面上适用新修订的《食盐专营办法》，其实质上仍然是依据旧的《食盐专营办法》第十四条的规定对外省食盐经营企业进行查封扣押。

三、盐业法律跨区域实施的阻碍因素

盐业经营的主要法律依据是国务院制定的《食盐专营办法》等行政法规。法律实施是法律在社会实际生活中的具体运用和实现，将制定的抽象的法律规范具体化，将法律要求的可能性变成现实的动态过程，法律实施是实现立法宗旨和立法目的的重要环节。如果法律得不到充分的实施，这样不仅会给整个发展计划带来风险，同时也给法治本身带来风险[7]。就盐业法律实施而言，法律有规定的，需要严格执行，这自然属于法律实施的内容。法律已经明确取消的内容，就不能作为现有执法的依据，否则也不能算作法律的正确实施。就调整盐业市场经营的法律依据而言，目前全国人大及其常委会没有专门制定盐业法律，《立法法》《反垄断法》《行政强制法》等法律对于盐业经营来说较为宏观，指导性较弱。盐业经营最主要的法律依据是国务院制定的《盐业管理条例》《食盐专营办法》等行政法规。其中《食盐专营办法》于1996年颁布实施，其后国务院又对《食盐专营办法》进行修订，前后经过四年时间，于2017年公布实施。其间有人建议废除食盐专营制度，但是国务院基于食盐的特殊性考虑，仍然坚持食盐专营制度。

为了与《盐业体制改革方案》的精神相吻合，《食盐专营办法》在坚持专营制度的同时，已经取消了禁止食盐跨省经营的强制性规定，这是盐业体制改革的一大亮点。省级食盐经营企业可以跨省经营，包括通过电子商务平台进行销售，或者通过自建分公司的形式进行跨省经营，市级盐业公司允许在省内经营。改革方案取消盐业专营的地域限制，全国30多家省级盐业公司可以跨区域经销，省内各行政区域内的盐业公司实现全省境内跨区域经销，这为行业内资产兼并重组，引入市场机制，进一步深化行业体制改革创造了必备条件[8]。食盐跨区域经营遭到当地盐务管理部门查封扣押，表面上是适用新法和旧法的问题，实际上背后却是利益纠葛，是地方保护主义的羁绊。盐业体制改革以后，国家允许食盐跨省经营，本省的食盐市场面临外来盐业企业的竞争压力，因而可能会损害当地食盐经营企业的利益，但是引入市场竞争机制，有利于降低食盐生产成本，提高食盐产品质量，促进食盐市场健康良性发展，同时也有利于营造透明化、便利化、法治化的营商环境，为建设全国统一大市场奠定基础。

盐业行政管理与盐业经营合一是目前导致盐业法律跨区域实施问题上产生地方保护主义的重要因素。在盐业体制改革以前，省市县三级盐业行政管理机关和当地的盐业公司是合一的，也就是盐务管理局的工作人员同时也是盐业公司的职员，行政管理与盐业经营合一，这样就不可避免地滋生地方保护主义，当地盐务管理局人员采取各种理由排斥外地食盐进入本地市场。政企合一容易出现利用行政职能为经济职能服务的倾向[9]。在许多地方，盐业管理和盐业经营采取政企合一，盐业公司与盐务管理局实际上是一套人马，两个牌子，既当裁判员又当运动员。各地盐务管理局是盐业管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的主管；各级盐业公司负责食盐的加碘，各类食盐和小工业盐的运输、分装和销售工作。盐务管理局虽然是执法主体，但没有行政编制，没有财政经费，甚至工资都成问题，或者通过执法自收自支或者靠盐业公司承担[10]。国家发改委的文件要求，2017年年底之前，省市县三级盐务主管部门与盐业公司分离。有人认为，根据上述文件的规定，要在2017年年底前完成盐业政企分离，实际上仍有相当的难度[6]。

地方保护主义的羁绊阻碍了法律的跨区域实施，同时对建设全国统一大市场也十分不利。要建立全国统一大市场就必须克服地方保护主义，破除地方封锁，尤其是跨省域的区域封锁。关于破除地方保护主义的法律和政策国家多有规定，《反垄断法》把排斥、限制外地商品进入本地市场界定为一种垄断行为，同时国家还出台了《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》《最高人民法院关于为加快建设全国统一大市场提供司法服务和保障的意见》等文件，这些文件均规定了反对区域封锁，及时清理废除含有地方保护、市场分割等妨碍市场统一的政策。问题在于这些法律和政策背后的执行情况如何呢？可以说破除地方保护主义的症结不在于法律和政策本身，而在于实施，有了相应的法律和政策，缺乏有力的实施，有些地方违反国家法律和政策规定，实施了区域封锁行为，并没有得到有效的制裁，从而使得地方保护主义持续存在。习近平总书记指出，推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法，推进法律正确实施，把纸上的法律变为行动中的法律[11]。这一问题在盐业法律实施问题上尤为明显，在食盐跨省经营问题上，各地均发生以无证经营为借口查封扣押外地食盐的情况，就是地方保护主义的体现。地方保护主义是我国法律实施的大敌，这与市场经济的客观要求背道而驰。地方保护主义已经渗入到行政执法与司法机关，并在实践中造成了危害[12]。地方保护主义的后果往往是造成大量重复建设，地区间产业结构趋同，阻碍全国共同市场的形成[13]。在目前强调中央和地方两个积极性的宪法原则之下，地方有自己的利益需求是不可避免的，但是需要强调指出的是，地方的合理利益需求必须予以保护，这也是发挥地方积极性的重要动因[14]，但是不合理的地方利益需求则必须破除，尤其是通过损害、折抵法律的统一规定换取地方利益是不可取的，必须坚决破除。

四、破解跨区域法律实施困境的司法途径

破解法律的跨区域实施，不仅需要行政执法部门的严格执法，同时需要及时更新执法理念，破除地方保护主义的藩篱。其中，建立公正独立的司法制度对于破解盐业法律的跨区域实施困境，有效克服地方保护主义的区域封锁也具有十分重要的意义。通过宜宾丰源盐业公司案，我们也可以看出，法律实施不是一次性完成的，当行政执法出现错误以后，还可以通过司法途径予以纠正，司法适用过程中还存在初审和再审等程序，最终使得法律得到正确实施。相对于行政的地方保护主义而言，公正独立的司法制度是法律得以正确实施的重要保障，同时也是克服地方保护主义的重要制度手段。钱颖一教授以美国双层司法体制为例论证了独立公正的司法系统对于地方保护主义的遏制作用。由于美国各州都有一套自己独立的司法体系，同时各州司法体制之外尚有联邦司法系统。正是这种双层司法体制对打破地方保护主义形成统一的国

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