第7章 政府
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如同企业家、父母、科学家和牧师一样，政府的行为对激励或抑制经济活动发挥着重要作用。然而，由于存在政治偏见，很难对此形成透彻的认识。一些人不相信个人的能动性，并渴望扩大政府的作用，另一些人则不相信政府，渴望更多地发挥个人的能动性。双方都可以从历史中找到根据。如果缺少来自明智的政府的积极激励，没有一个国家能够实现经济进步，尤其是英国，雄厚的国势以强大的工业力量为基础，自爱德华三世以来一系列明智的统治者对此功不可没；或者说美国，无论其州政府还是联邦政府，对促进各类经济活动都发挥了重要作用。另一方面，也有很多政府损害经济活动的例证，这很容易让人警惕起来，反对政府干预经济生活。明智的人不会陷入这样的争论，即经济进步是由于政府的行为，还是由于个人的主动性，因为他们知道两者缺一不可，他们只是关心政府活动和个人行为如何发挥各自的恰当作用。
失败可能是因为政府做得太少，也可能是因为做得太多。本章前两部分将会讨论政府可以做哪些事以促进经济发展。最后一部分将会考察政府的哪些不当行为会阻碍增长，甚至导致停滞和衰退。
整体架构
本节我们将考察政府和经济整体的关系。下一节将会具体考察经济中的公共部门。因此本节我们将重点放在政府与私人部门的联系上。
政府的职能
人们发现，政府运行与经济增长有着广泛的联系。我们可以区分出9种职能，即维持公共服务、影响思想观念、形成经济制度、干预资源运用、调节收入分配、控制货币数量、调控经济波动、保障充分就业和调整投资水平。在之前的章节中，我们已经遇到过这些问题，那时，讨论的背景更为宽泛，不只限于政府活动。我们下面只需归纳一下相关的问题。
首先是公共服务。政府的首要职能是维护法律和秩序。现在又增加了其他的服务，如公路、学校、公共卫生、调查、研究等，这一名单还在增加。除了这些内部职能，政府还需具备一些外部职能，与外国政府有关，如保护国民、签订协议、发动战争等。对于公共服务在这里没有必要多讲，我们在本章的下一节再讨论，本节我们主要讨论政府与经济中私人部门之间的关系。
其次是社会观念，如对工作、节俭、家庭规模、外国商人、收入不平等、种族制度、社会流动、赚取利润、将牛奉为圣物以及新的技术等诸多事务的态度。我们已经反复见识过，经济增长在多大程度上取决于有利增长的社会态度。对于这些社会观念的决定，政府扮演着相当重要的角色。的确，政府行为受公众观念的影响，它们不能比公众观念太超前，也不能太滞后。但是，政府也确实可以促进公众观念的形成。知名的公共人物的演讲和著作，加上立法机构决定采取行动或拒绝采取行动，是公众观念形成过程的一部分。一些政府在塑造或者违背公共观念方面更为自由，这可能是因为人们对这些政府更为信任，也可能是因为更为恐惧。
正是在这一背景下，政府行使其领导职能。社会中还有很多人与政府分享这一职能，如牧师、报社编辑、工会领导人、教师以及所有其他观点举足轻重的人。在稳定的社会中，政府需要直接干预的事务很少，它会让牧师发表对出生率的见解，或者让科学家发表对化肥的发现，政府乐见其成。但是，在经历快速转型的社会，政府不能对任何事务掉以轻心。一个社会正在由停滞转向经济增长，就会感受到方方面面的压力，如宗教、阶层关系、伦理、家庭生活等。对于那些在更为稳定的社会中，政治家们本来更愿意交由其他组织来决定的事务，政府领导人经常也不得不发表演讲，表明自己的观点，有时还要借助于法律手段。这也是为什么在经历了一场革命之后，无论是通过暴力还是以和平方式，新的政府通常都会铲除大部分生活领域中以往的领导者，如教会、报纸、法律、专家、军队、银行、大学、工厂等，并任命拥护自己主张的新的领导者，这样他们就可以重新将自己的精力集中到“常规”事务中，因为他们知道，在其他领域公众观点正被导向他们喜欢的方向。如果革命者无法将自己的革命贯彻到所有重要的社会领域，他们几乎不能实现自己的目标，也无法执掌权力。
接下来我们讨论经济制度。每个政府都要对以下问题表明态度，是应该支持大企业还是小企业，竞争还是垄断，私人企业、合作社还是公营企业，政府的意图是通过立法来实施还是通过行政措施。政府还要建立合理的法律框架，既要保证公平，又要有充分的激励。因此，法令全书应包括有关合同、土地所有权、公司、合伙企业、合作社、工会、垄断和家庭财产的详尽条文。还需要建立行政机构的框架，如反托拉斯部门、合作部门、农业推广部门、政府信贷机构等，对私人组织进行管制或者帮助，为其提供资金或建议。在所有这些事务中，那些没有经历过经济增长的国家，其法律和习俗往往不适于经济增长。因此，在经济发展的早期，很多时间将被用于创建适于经济增长的立法和行政的架构，这不无裨益。
政府需要影响资源的使用，因为主要决定资源使用的价格机制所得出的结果，并不总能被社会所接受。我们已经见过一些这样的例子。比如资源保护的例子（见第3章的“自由地进入市场”和第6章的“规模和产出”）；个人使用土地、水源、森林或矿藏的方式，可能会被认为过于浪费，或者政府可能希望开发一些基础性资源，比如某一流域，这需要在整个区域控制土地的使用。与此相关的，是通过区划来控制土地使用这一一般性的问题。如果城镇要发展成形，并对工作、家庭、娱乐做适度的空间区分，区划就尤为重要。但是，乡村也有区划的需要，以防止非农活动对肥沃耕地的不当占用；也需要控制产业的定址，以防止出现过度集中、过度分散和地方的衰落（见第2章的“冒险精神”和第4章）。过度专业化的问题同样存在，这使抑制某些经济活动似乎是恰当的，比如对面临单一栽培威胁的农作物征收出口税，或者对道路运输实行行政许可；鼓励某些经济活动似乎也是恰当的，比如通过保护、补贴或其他方法推动工业化。一些政府也直接控制某些资源，以转变消费模式，比如限制奢侈品的生产和进口，或者补贴牛奶的生产，而另外一些政府则更愿意通过影响收入分配间接影响消费。
在欠发达国家，收入分配问题尤为困难，因为政府希望在实现平等的同时，还要有充分的激励和高水平的储蓄。经济增长要求不同的技能、工作努力程度、教育水平、承担的风险和担负的责任，获得的报酬也应有充分的区别。它同样要求，在增加的国民收入中，要有足够多的份额用于储蓄，而不是落入那些将其用于消费的人的囊中。最低收入阶级，如非熟练工资收入者或者更可能是一些农民，他们的工资或储蓄不会随着增长而增加。如果只考虑相对工资和储蓄，他们的收入相对于其他阶层可能会减少，而不是增加（见第4章的“知识和利润”和第5章的“国内资金”）。在收入分配的另一端，在一些国家，地主很少有生产性投资，如果对地主采取惩罚性措施，对增长没什么作用。然而，如果对利润实施惩罚性措施的话，就会严重阻碍增长，因为这会妨碍对投资的激励，也剥夺了企业从事新投资的资金来源。因此，第一，通过征税攫取一大部分利润，会引起很严重的后果。如果国家将税收用于增加穷人的消费，这会降低储蓄率；来自利润的税收应用于生产性用途，如教育和资本形成。第二，一部分税收应专门通过政府金融机构，如开发银行，用于资助生产性企业。第三，如果激励不足，政府就必须自己尝试建立新的产业，并且，如果承担重大风险的激励太小，政府要有更强的意愿，以确保可以获得合理的回报。20世纪以来，欠发达国家已经觉醒，每个人都希望同时骑两匹坐骑，一匹是经济平等，一匹是经济发展。苏联已经发现，这两匹马不会向同一方向前进，因此放弃了其中之一。其他欠发达国家也不得不做出自己的选择。
如果货币完全由贵重金属构成，政府就不需要对其数量进行管制，尽管它可能需要控制硬币的生产，以确保硬币完好无损。然而，现在的货币使用的材料，通常本身的价值低于面值。如果政府不管制货币的数量，个人就会生产太多货币，并使价格急剧上涨，直至每枚硬币或每张纸币的名义价值和实际价值完全相等。当货币是由纸张或者便宜的金属制成的，它的数量就必须被严格控制。货币的数量可以由一个自动的体系加以控制。比如，在金本位制下，中央银行发行的货币数量是由其持有的黄金数量决定的。或者，在英国的殖民货币体系中，银行或货币当局发行的纸币，需要有等量的英镑证券作为支撑。另外，货币数量的控制可以不是自动的，而是有意为之；也就是说，政府有权根据自己的判断发放或回收货币，而不必考虑用任何黄金或证券做支撑。同样，工业化国家最重要的一类货币，即银行存款的数量，可以由银行自行决定，也可以由中央银行依据某些自动的规则进行控制，或者政府也可以通过中央银行实际上控制存款数量。政府任意控制货币数量，很难明智地予以实施。根据可资借鉴的历史经验，很多国家一次又一次遭受的伤害，就是由于政府不明智地使用这种任意的权力，货币数量的自动控制系统的广泛应用，被认为是19世纪的重要成就之一。然而，这一自动系统受到战争、大萧条和20世纪以来政府权力扩张的侵害，未能幸存下来，而政府对货币数量的任意控制成为当代的风尚。在明智的政府手里，自由控制有一些长处；同样，在羸弱、腐败和愚钝的政府手中，这将是灾难性的。
货币数量的任意控制在工业化国家的盛行，主要原因之一是货币数量的波动可以用来冲销其他的经济波动，使经济体系更为稳定。大多数政府都已接受下面的观点，即政府的功能之一就是实现稳定。在第5章的“稳定性”中，我们已经提到了这点，在这里没有必要再讨论工业化国家对波动的控制。在之前的讨论中我们也曾见过，欠发达国家自身的主要波动是源于世界贸易的波动，而他们对此无能为力。他们能做的，最多就是减少这种波动对国内经济的影响，防止他们的房价像外贸价格那样波动，在出口价格上涨时积累外汇储备，以便在价格下跌时渡过难关。这操作起来特别困难，因为没有人能预见到价格的未来走势。然而，大多数欠发达国家本可以做得更多来保护自身利益。
工业化国家对货币供给进行任意控制，也是因为它们承认自己具有保障充分就业的责任。然而，它们的任务主要是熨平波动。而在欠发达国家，失业的主要原因是缺乏人们劳动所必备的资源。这只能通过资本形成来应对，因为资本形成可以增加新的资源，或者使现有资源（比如土地）更为适用。因此，失业问题与经济发展的所有问题是共生的。只有在有助于促进资本形成的情况下，对货币供给进行任意的控制才有意义。正如我们已经看到的（见第5章的“储蓄的必要性”），在特定环境下，信贷创造可以被用来促进资本形成。在另外一些情形下，或者由不当的人所掌控，任意控制带来的是通胀的灾祸，而不是通胀的益处。
我们接下来讨论最后一项职能，一些政府认为它们具有这种职能，即通过强制提高投资水平，来加快发展速度。我们在第5章的“国内资金”中已经看到，如果缺乏政府干预，本国的储蓄率将主要取决于利润占国民收入的比重。当利润很少时，储蓄率会很低，随着资本主义部门的扩张，储蓄率会上升。没有明显的原因说明，为何如此决定的储蓄率应被视为最佳的储蓄率。除此之外，拥有剩余劳动力的国家，可以以几乎为零的成本来形成资本。在这种情况下，不采取任何有效的措施是不合理的。另一方面，更高的国内储蓄率只能通过强制手段才能实现，比如对农民和地主征税或者通货膨胀。这种强制手段是否应该实施，是一个政治性问题，每个国家根据各自国情解决这一问题。日本政府在某种情形下解决了这一问题，黄金海岸政府似乎在另一种情形下解决了问题。像印度这样的国家现在面临的最大的政治问题，就是能否将储蓄率提高两倍或者三倍，而不遭到民众的仇视和大规模暴力反抗。
正如上述政府职能所示，政府可以采取行动的范围是很广的。而且，在欠发达国家，这一范围甚至比发达国家还要广。比如，在欠发达国家，研究在很大程度上依赖于公共资金，而不是私人资金；政府要更多地关注社会观念；价格机制的作用也不完善；政府有必要做更多的尝试；储蓄的问题很突出；有更多的贫困人口需要救助，如此等等。另一方面，与发达国家的政府相比，欠发达国家的政府在同一时间行使广泛职能的能力更匮乏，政府更加腐败，更缺乏效率，国民收入中用于政府行动的份额更少。这就是经济增长的另一个矛盾。正如贫困国家需要比富裕国家储蓄得更多，却没有能力储蓄一样，贫困国家比富裕国家也更需要更多和更好的政府活动，实际却更少且更糟。实际上，一个人不能以抽象的方式，来思考一个政府应该行使何种职能，却不考虑该政府的实际能力。欠发达经济中的政府很容易负担过重，并且非常明显，对于它们来说，最好将自己限定在管理能力所及的范围之内，而不是管得过于宽泛。
这与国际技术援助计划的关系特别密切。如同本国储蓄可由外部资金弥补一样，本国的政府也可以得到外部的帮助。因此，帝国政府如果愿意的话，可以很好地帮助附属国，比如补贴行政费用、培训合格的职员，使政府部门更高效、更廉洁。然而，虽然殖民地政府可以有效地获得这些帮助，但是它们常常缺少意愿，因为不是所有殖民政府都将提高民众的生活标准作为其规划措施的核心。帝国政府未能使附属国相信这就是它们的目的，结果到处被民族主义领导人所利用，这些领导人抗议说，帝国政府更由衷地关心自己人民的利益。然而，不是所有独立国家的政府都特别关心提高生活水平；有些国家在这方面远远落后于帝国政府。另外一些政府有意愿这样做，却常常缺乏能力。免费提供且自愿接受的国际技术援助，有助于弥补附属国在资金和技术方面的不足，对于那些知道如何利用这种援助的政府，它被证实是非常有用的。但是技术援助无法代替发展的意愿，也无法代替政府的诚实。