第二节 改革开放后国有企业改革的重大进展和现代企业理论创新
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国有企业改革, 是中国经济体制改革过程中最困难和争议最多最大的改革。中国国有企业改革从1978年开始, 特别是在20世纪90年代初确立现代企业制度为改革方向后取得实质性重大进展, 尽管还有一些攻坚任务, 但国有企业改革最困难的时期已经过去。但改革任务直到2018年尚未完成, 还要进一步深化和完善新体制, 基本完成国有经济布局和结构的战略性调整任务, 国有大中型企业基本实现公司制股份制改革, 加快垄断行业改革, 国有资本管理体制基本完善, 使国有经济在国民经济中的主导作用更好地发挥出来,推动社会主义市场经济健康发展。
改革开放一开始, 理论界就对国有企业的性质和地位展开讨论。1979年年初, 在首都经济学界对工业管理体制改革的讨论中, 有三种不同意见。第一种认为当前的问题, 并不是国家集中太多, 而是国家集中不够。第二种认为当前的问题,的确是集中过多, 但主要是中央集中过多, 应当把权力下放到地方, 让一个省或一个市有独立自主权管企业。第三种认为当前的问题是企业缺乏自主权, 不能发挥主动积极性。在讨论中, 蒋一苇提出了著名的“企业本位论”。他认为, 过去的经济体制是按“国家本位”来建立的。它是把全国作为一个单一的经济组织, 中央和地方政府作为这个单一而庞大经济组织内部的上层机构, 对其直属的分支机构进行直接的指挥。他主张的“企业本位论”与“国家本位论”完全不同, 主张以企业为基本经济单位, 让企业在国家统一领导和监督下, 实行“独立经营、独立核算”。企业是现代经济的基本单位, 是一个能动的有机体, 应当具有独立的经济利益, 这种经济利益也就是促进企业发展的动力。国家对企业的管理要采取经济手段和施行经济立法等。蒋一苇的“企业本位论”是符合中国社会主义市场经济的改革方向的, 得到许多经济学家和经济工作者的赞同, 对此后企业改革产生了重大影响。
与“企业本位论”相呼应, 有的经济学家提出了企业从算盘珠转变为能自动调节的经济组织的理论。认为必须改变企业依靠行政机关从外部推动, 推一推, 动一动, 不推则不动的状况, 使社会主义企业“自动化”。所谓企业自动化就是企业时时刻刻发挥主动性,努力发展社会主义生产、满足整个社会及其成员的需要。[46] 这一主张, 同当时相当流行的认为企业应是独立的商品生产者和经营者的观点是一致的。
在企业理论创新的推动下, 中国国企改革逐步展开了。
从1978年年底开始的国有企业改革, 可以分为两大阶段, 第一阶段是从1978—1992年, 主要是放权让利, 探索两权分离。第二阶段是从1993年起, 明确以建立现代企业制度为方向, 不断深化公司制股份制改革、完善新体制。
1978年10月, 四川省宁江机床厂等6个企业进行了扩大企业自主权的试点, 确定企业在增收基础上, 可以提取一些利润留成, 职工可以得到一定的奖金。允许国有企业从事国家指令性计划之外的生产, 允许出口企业保留部分外汇收入自主支配。1983年开始, 向政府上缴利润由利润所得税替代。1984年10月, 党的十二届三中全会做出了关于经济体制改革的决定, 确认社会主义经济是有计划的商品经济。按照发展社会主义有计划的商品经济的要求, 决定提出今后应全面推进以增强企业活力, 特别是增强国有大中型企业活力为中心、以城市为重点的经济体制改革。国有企业改革的目标是：要使企业真正成为相对独立的经济实体, 成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者, 具有自我改造和自我发展能力,成为具有一定权利和义务的法人。按照这一目标, 国有企业改革转向实行“两权分离”, 即国家的所有权与企业的经营权分离。1986年12月, 国务院提出, 要推行多种形式的承包经营责任制, 给经营者以充分的经营自主权。1987年, 国有大中型企业普遍推行企业承包经营责任制。到1987年年底, 全国预算内企业的承包面达78%,国有大中型企业达80%。1990年, 第一轮承包到期的预算内工业企业有3.3万多户, 占承包企业总数的90%。接着又开始第二轮承包。
从扩大经营自主权到承包制的放权让利改革, 使企业开始有了一定的活力。但是, 承包制也有重大缺陷, 承包制“一对一”谈判强化了政企不分, 承包制只有激励没有约束, 所有权和经营权分离了, 但所有权不能约束经营权。经营者滥用经营自主权牟取私利或小集体利益, 造成“内部人控制”和短期行为, 以致普遍出现企业承包一轮, 国有资产流失一轮, 富了和尚穷了庙, 后果严重。实践告诉我们, 国有企业改革不能以承包制为方向, 必须以建立现代企业制度为方向, 实行制度创新。有许多经济学家对承包制进行质疑,认为承包制不能解决政企不分问题, 不能使不同企业进行平等竞争,并导致企业短期行为, 主张国有大中型企业应建立现代企业制度,取代承包制。[47] 有的则提出对国有大中型企业进行股份制改造。[48]
1992年, 党的十四大确立社会主义市场经济体制为中国经济体制改革的目标模式。1993年11月, 党的十四届三中全会做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 在党和政府文件中第一次明确提出国有企业改革的方向是建立现代企业制度, 并指出现代企业制度的特征是：产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学。从此, 中国国有企业改革进入制度创新阶段。
由于承包制不能促进国有企业适应市场经济的发展, 还带来国有资产的流失, 使许多国有企业包括大中型企业陷入困境。1997年党和政府提出帮助国有企业脱困的任务, 其目标是, 从1998年起,用三年左右的时间, 使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境, 力争到20世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。到2000年年底, 这一目标已基本实现。1997年年底, 国有及国有控股大中型工业企业为16874户, 其中亏损的为6599户, 占39.1%。到2000年, 亏损户减为1800户, 减少近3/4。1997—2000年国有大中型工业企业脱困, 用去银行呆坏账准备金1500亿元以上, 技改贴息200亿元左右, 债转股金额4050亿元。[49] 在帮助国有大中型企业脱困的同时, 进行了现代企业制度试点, 逐步推行公司制股份制改革,努力使国有或国有控股企业成为适应社会主义市场经济发展的市场主体和法人实体。
经过多年的努力, 我国国有企业股份制公司制改革已取得巨大进展。
首先, 到2005年年底, 国家统计局统计的国家重点企业中的2524家国有及国有控股企业, 已有1331家改制为多元股东的股份制企业, 改制面为52.7%。国有中小企业改制面已达80%以上, 其中县属企业改制面最大, 一些已达90%以上。2008年, 全国有4651户国有企业改制为公司（另有2724户集体企业改制为公司)。[50]
其次, 作为国有企业主干的中央企业, 到2010年, 已有宝钢集团有限责任公司等32家企业按照《中华人民共和国公司法》转制,开展董事会试点, 试点企业的外部董事超过了董事会成员的半数,实现了企业决策层与执行层分开, 改善了公司法人治理结构。
再次, 到2012年年底, 90 %的国有企业已完成了公司制股份制改革, 中央企业净资产的70 %在上市公司, 中央企业及其子企业引入非公有资本形成的混合所有制企业户数已占总户数的52 %。
最后, 上市公司股权分置改革基本完成, 这是改革取得的重大进展。截至2006年年底, 全国除国有金融机构控股的上市公司外, 801家国有控股上市公司已有785家完成或启动股改程序, 占98%。在改革过程中, 大量企业实行资产重组, 有不少企业关闭破产。截至2008年年中, 全国国有工商企业共实施政策性关闭破产项目5000户, 安置人员1000万人。截至2007年年底, 全国共有1299家国有大中型企业实施主辅分离辅业改制, 分流安置富余人员 233.8万人。[51]
公司治理在现代企业制度中处于核心地位。公司治理理论早在20世纪90年代初期就在我国经济学界中展开讨论。1999年, 党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出, 公司法人治理结构是公司制的核心。要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责, 形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构。改革实践表明, 国有大中型企业公司制改革最重要的环节是建立和完善公司法人治理结构。经济学家们指出, 公司治理的本质是解决由所有权和控制权相分离而产生的委托代理关系问题, 即股东会、董事会和经理层的关系问题, 在中国还有一个“新三会”（即股东会、董事会和监事会)和“老三会”（即党委会、工会和职工代表大会)的关系问题。董事会在公司治理中处于特别重要的地位。鉴于我国国有企业很容易出现“内部人控制”, 特别需要重视和健全董事会制度。董事会是由股东会或股东大会选举产生的。董事会受股东会委托, 向股东会负责, 对公司的发展目标和重大经营活动做出决策, 并聘任经营者实施。有关股东会、董事会、监事会和经理层的关系, 已由《中华人民共和国公司法》[52]明确界定, 成为健全公司治理的准则。有的经济学家还研究和比较了国外的理论和做法, 以便进一步完善我国公司治理。
我国还要继续推进国有大中型企业的公司制股份制改革。在这方面, 中央企业的任务特别紧迫。中央企业是中国国有企业的主干,到2010年, 只有32 家进行了公司制改革, 成立了国有独资公司,成立了董事会, 总共只有几家企业进行了股份制改革, 实现了股权多元化, 绝大部分企业还有待进行公司制股份制改革。中外资料表明, 股权多元化公司比国有独资企业绩效好得多, 有人计算过, 2004年, 中国国有独资公司销售利润率为6.12%, 而其他有限责任公司销售利润率为6.67%, 股份有限公司销售利润率为9.38%。2008年, 在规模以上工业企业中, 净资产利润率国有的为11.71%,私营的为25.12%, 外资的为16.72%[53], 说明国有企业的效益并不理想。所以, 应重点推进中央企业公司制股份制改革, 积极引入战略投资者或者整体上市, 实现投资主体多元化, 重要的企业由国家控股, 在此基础上改善法人治理结构, 提高竞争力。
有的学者提出, 中国国有企业从过去那种作为政府部门的附属机构, 向市场经济中的自主经营主体转变的改革目标已经基本实现。下一阶段, 国有企业深化改革应继续向下述定位方向推进。第一,实现更有利于经济整体有效运行和保证基本民生的基础设施、基础产业的稳定普遍供应的国有企业改革方向。第二, 在实现经济发展方式转变、建设重大民生事业工程以及实现战略性新兴产业发展的关键突破, 特别是形成保证国家安全的危机应急机制等方面, 发挥更有效的功能。第三, 在改善市场运行秩序和产业组织结构方向上发挥积极作用。第四, 在发挥收入分配“公平标杆”功能、扭转社会收入分配差距过大方向上发挥积极作用。[54]