第五节 迈入新时代的探索
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随着经济增速从高速转向中高速, 中国经济进入新常态, 经济也从高速增长转向高质量发展。党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。高质量发展预示着结构转型升级, 是对过去粗放型增长方式的扬弃, 也带来对以往政策的重新认识。
一 产业结构
（一）关于产业结构的历史经验总结
金碚认为, 当前的工业转型是工业的工具效用和价值实质间内在关系的再调整, 是工业创新能力的再释放, 信息化、智能化是工业发展的逻辑必然。黄群慧总结了改革开放40年中国的产业发展和工业化的成就, 概括了工业化“中国方案”中的逻辑和经验。工业化“中国方案”的核心经验是处理六大关系：处理改革、发展与稳定的关系,“稳中求进”保证产业持续成长和工业化进程持续深化；处理政府与市场的关系, 不断提高产业效率和促进产业迈向高端化；处理中央政府与地方政府的关系, 促进产业合理布局和区域协调发展；处理市场化与工业化的关系, 培育全面持续的产业发展动力机制；处理全球化与工业化的关系, 形成全面开放发展的现代化产业体系；处理城市化与工业化的关系, 促进产业和人口集聚效率提升与社会民生协调发展。[207]
（二）产业结构优化与转型升级
产业结构优化, 根本路径在于技术升级。傅元海等指出, 制造业结构优化的技术进步路径是, 消化吸收外资技术基础上的自主创新能促进制造业结构的高度化与合理化；提高本地产业技术能力,加快推进市场化进程, 外资发生技术溢出, 最终实现促进制造业结构升级。张伟等指出, 低碳化也是产业结构优化的方向。我国产业体系低碳化发展是由能源结构的变化所驱动, 属于能源结构变化型；由于产出占比和能源消费占比较大, 导致我国产业体系能源消费强度, 即能源使用效率主要受二次产业的影响。我国产业结构优化的独特背景是人口老龄化, 汪伟等通过构建多维指标, 对我国分省面板数据进行实证分析。他们的结论是, 人口老龄化不仅促进了中国第一、第二、第三产业同结构的优化, 而且推动了制造业与服务业内部结构的优化。人口老龄化主要通过增加消费需求、加快人力资本积累和倒逼企业用资本和技术替代劳动来应对劳动力成本上升,促进了产业结构升级。[208]
二 产业政策的讨论
（一）产业政策的案例研究
由于我国在不同时期实施了范围广泛、数量众多的产业政策。这相当于可供政策检验的自然实验。尤其是2009年我国提出发展战略性新兴产业后, 实施了大量的产业政策。对于这些政策的效果,学界进行了广泛的关注和研究。
余东华、吕逸楠解释了中国战略性新兴产业出现产能过剩的原因, 提出“政府不当干预论”。他以光伏产业为例, 指出光伏产业不仅呈现出结构性产能过剩, 还出现体制性产能过剩；近年来, 政府偏好于对战略性新兴产业进行不当干预, 引致和加剧了光伏产业的产能过剩。光伏产业中政府干预程度越深的环节, 产能过剩程度越严重。化解当前战略性新兴产业的产能过剩问题, 应转变传统扶持政策, 避免政府不当干预行为, 进一步推动要素市场化改革。周亚虹等认为, 产业起步阶段, 政府补助能带来新型产业盈利优势；产业扩张后, 政府扶持难以有效鼓励企业进行更多的研发投入, 后果是同质化产能过剩。因此, 激励原始创新和转向需求培育可能是未来新型产业政策调整的方向。白雪洁、孟辉以中国新能源汽车产业为例, 阐释其产业政策制定实施过程中显著的双重委托代理关系,以及由道德风险和逆向选择行为导致的激励约束缺失。据此提出新兴产业政策需依据产业发展阶段特征及政策目标差异, 构建多元主体的全过程政策实现机制, 并适时视政策效果对其进行调整或退出的选择, 才可能尽量降低激励约束缺失效应。[209]
（二）产业政策的经济后果
产业政策的经济后果, 是基于规范分析得出具体产业政策对现实经济的各种影响, 例如对资本市场、公司行为、所有权变动等的影响。
韩乾、洪永淼通过上海证券交易所的交易数据研究了国家新兴战略性产业政策对金融证券价格和投资者行为的影响。他们发现, 产业政策在公布后短期内能给投资者带来较高超额收益, 在中长期对收益率没有影响。王克敏等对政策不确定性与公司投资行为、产业政策与公司决策进行了研究。他们发现, 为促进地区经济发展, 地方政府偏好基于国家产业政策, 为本地区公司提供资金支持, 然而, 政府与公司间的信息不对称问题可能降低资源配置效率, 引发公司过度投资。李文贵、邵毅平从企业产权变更视角考察产业政策经济后果, 他们发现, 那些受产业政策鼓励或支持行业的民营企业, 实施国有化的概率显著增加。黎文靖、郑曼妮分析中国产业政策对企业创新行为的影响及其内部机理。选择性产业政策只激励企业策略性创新, 企业为“寻扶持”而增加创新“数量”, 创新“质量”并没有显著提高。[210]
（三）产业政策有效性
产业政策有效性一直是我国学界研究产业政策的焦点, 支持产业政策的经济学家认为我国实施产业政策是中国经济增长奇迹的重要因素, 反对者则认为, 产业政策是政府越位对资源配置的干预, 导致了经济结构失调和产能过剩。两派的争论在2016年林毅夫与张维迎的公开辩论中达到高潮。林毅夫认为, 大多数成功的经济体均在快速发展过程中使用了产业政策。16世纪的英国, 19世纪中叶的美、德、法以及第二次世界大战之后的日本和“亚洲四小龙”都在快速发展过程中使用了产业政策。获得成功的经济体有五个特征：开放经济、宏观稳定、高储蓄高投资、有效市场以及积极有为的政府。林毅夫认为, 成功经济体是因为积极有为的政府制定了产业政策来推动新的产业发展。经济发展要利用比较优势, 也要强调充分发挥政府的作用来利用比较优势, 产业政策正是起到这样的作用。张维迎则认为, 产业政策是无效的。产业政策之所以失败, 是由于人类认知能力的限制和激励机制的扭曲。创新过程充满了不确定性, 没有统计规律可循。产业决策是集中决策, 是一场豪赌。它将每个人犯错的概率累积到一起, 加大了集体出错的概率。成功的可能性很小, 失败的可能性巨大。同时, 产业政策对不同产业、不同企业在市场准入、税收和补贴、融资和信贷、土地优惠、进出口许可等方面的区别对待, 创造出权力租金, 这必然导致企业家与政府官员的寻租行为。一项特定产业政策的出台, 与其说是科学和认知的结果, 不如说是利益博弈的结果。[211]
除了这场辩论, 还有许多学者对产业政策的有效性进行分析。孙早、席建成在承认发展中国家“实施产业政策具有现实合理性”的前提下, 指出中国式产业政策的实施效果不仅取决于中央政府赋予地方政府的双重任务目标, 同时还受制于不同地区的经济发展水平和市场化进程。中央政府考核目标从“偏增长”向“重转型”的变化很大程度上影响着地方政府在落实产业政策和追求短期经济增长之间配置努力的水平, 市场化水平的提高有助于增强地方政府落实产业政策的激励。陈钊、熊瑞祥认为, 产业政策的效果在那些有比较优势的行业呈现出逐年递增的趋势, 在那些没有比较优势的行业则始终不显著。产业政策的制定过程中并不存在事先的“挑选赢家”行为。王文等认为, 一个有效的产业政策必须满足“确保目标产业的适度竞争性”与“产业政策的惠及对象足够广泛”两个基本条件。韩永辉等发现, 产业政策的出台与实施显著促进了地区产业结构合理化和高度化。舒锐认为, 产业政策可以实现工业行业产出的增长, 却不能促进生产效率的提高。江飞涛、李晓萍提出在以功能性产业政策或横向性产业政策为代表的新产业政策模式下, 市场应居于主导地位, 政府在为市场机制的有效运转提供必要的市场基础制度方面扮演着关键性角色。同时, 在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础设施和服务体系、教育与劳动者培训等领域, 政府需补充市场的不足。在新的产业政策模式下, 市场与政府是互补与协同的关系。顾昕、张建君认为, 关键不在于要不要产业政策, 而是产业政策的施政如何能以“市场强化型”的方式来弥补市场不足、矫正市场失灵, 而不是代替市场去主导资源配置,甚至由政府来“挑选赢家”。宋凌云、王贤彬发现, 地方政府的重点产业政策总体上显著提高了地方产业的生产率；重点产业政策对产业生产率的影响程度在不同产业类型上具有显著差异；将资源导向生产率增长率更高企业的程度不同导致了重点产业政策的资源重置效应因产业类型而异。[212]
三 产业组织
（一）市场运行情况
产业组织传统的核心命题是市场结构、企业行为与市场绩效。周末、王璐提出在异质性产品市场测度市场势力和垄断损失的方法, 克服了不可观测的产品异质性和技术冲击导致的影响。他们采用全国规模以上工业企业数据库数据, 估计了产品差异非常大的白酒制造业市场势力溢价, 并以此为依据, 计算了由于市场势力溢价带来的福利净损失。钟真、孔祥智从生产和交易两个维度构建了产业组织模式与农产品质量安全之间的逻辑关系。通过对奶业抽样数据的实证分析表明, 尽管生产模式和交易模式对食品品质和安全都具有显著影响, 但是在控制了其他条件的情况下, 生产模式更为显著地影响了品质, 而交易模式更为显著地影响了安全。李霖、郭红东将中国蔬菜产业组织模式分成完全市场交易模式、部分横向合作模式、完全横向合作模式和纵向协作模式, 分析了不同产业组织模式对农户蔬菜种植净收入的影响。他们发现, 与完全市场交易模式相比, 部分横向合作模式和完全横向合作模式能够显著增加蔬菜种植户的净收入；但纵向协作模式在促进农户增收方面没有显著优势。寇宗来、高琼利用2004—2007年中国规模以上工业统计数据对影响企业研发强度的因素进行了实证分析, 他们发现, 企业规模和市场集中度与研发强度之间存在显著的倒U形关系, 这意味着在一定范围内, 规模的增长和竞争的加剧是有利于创新的。从企业产权特征来看, 与其他所有制相比, 股份制和有限责任制企业的创新投入激励要更大些, 而国有企业和私人企业则无明显差异。此外, 企业的市场份额越大, 其研发积极性也更高, 这表明研发具有一定的规模经济。除了市场结构对创新投入影响外, 市场绩效也影响着企业的研发强度。[213]
（二）互联网经济的产业组织研究
迈入新时代的一个重要技术背景是互联网技术的蓬勃发展。随着智能手机的发明及快速普及, 我国迅速进入移动互联网时代。互联网经济的产业组织是一个全新的研究领域。杨德明、刘泳文认为,要推进互联网和实体经济的深度融合, 推进“互联网+”国家战略在传统企业中更为有效地实施。在互联网环境下, 差异化仍然有助于企业获得竞争优势, 提升企业业绩；但成本领先则难以帮助企业获得竞争优势。罗珉、李亮宇认为, 在互联网时代下, 传统的价值链中以供给为导向的商业模式正在逐渐走向消亡, 以需求为导向的互联网商业模式和价值创造正在出现。他们提出了互联网时代商业模式概念并对它的关键要素如社群、平台、跨界、资源聚合和产品设计进行了描述, 阐述了互联网时代连接的重要性, 指出连接满足了顾客深层次的需求, 进而揭示了互联网时代的商业模式追逐的是连接红利。傅瑜等基于互联网经济的本质特征, 导出技术进步与商业模式创新的市场不相容定律, 并在不同厂商网络不兼容与平台开放策略的约束下, 发现市场将出现单寡头竞争性垄断结构。他们提出单寡头竞争性垄断结构本身并不会妨碍竞争效率, 为互联网反垄断诉讼给出了理论解释。程贵孙将组内网络效应引入双边市场定价模型中, 研究组内网络效应和组间网络效应共同作用下的双边市场定价策略问题, 突出了分析组内网络效应对双边平台企业定价策略的影响。他们发现, 组内网络外部性强度对消费者价格和厂商价格的影响取决于双边用户接入平台后的市场结构。[214]
四 政府关于产业组织的政策
（一）反垄断
对于互联网领域的反垄断, 学界一般认为不应采用传统经典的分析视角。孙宝文等认为, 对垄断界定的传统方法建立在工业经济基础上, 在互联网行业的实际运用中存在困难。从互联网行业相关市场界定、垄断势力的实际测量、福利变动理论分析三个方面对行业反垄断必要性进行了重新判断。他们发现, 行业微观层面的生态竞争与分层垄断竞争的市场结构使“相关市场”概念不适用, 在反垄断过程中应弱化这一概念；行业虽有垄断结构却不具有垄断势力,即没有实际的垄断行为；行业的福利没有明显的降低, 甚至对于消费者来说可能还会有所提高。这三点说明, 针对互联网行业的反垄断管制必要性不高, 可以采取较为宽松的管制政策。杨文明认为,将互联网平台企业免费定价视为掠夺性定价的观点是伪命题。但就市场结构而言, 免费产品相关市场难以界定, 因而企业市场支配地位无法证成。就行为构成看, 无论依成本标准还是损失补偿标准,免费定价都难以符合掠夺性定价的一般构成。论竞争效果, 免费定价不影响同等效率竞争者竞争, 且能增进消费者及社会的福利。王惠文等提出了中国互联网行业反垄断的三点措施, 加大对滥用市场支配地位行为的管理力度, 完善有关产权保护的各项措施和扶持创业型的中国互联网企业。曲创、刘重阳认为, 在双边市场中, 交叉网络外部性和非对称定价等特性使得平台厂商的市场份额与市场势力之间的关系变得错综复杂, 使用传统市场势力评估方法容易导致误判。通过对中国搜索引擎市场的实际检验, 发现市场份额与市场势力之间具有明显的不对等性, 具有最大份额的平台厂商并不具有最强的市场势力。[215]
对于传统行业的反垄断, 出现了多个比较典型的案例, 如可口可乐并购汇源果汁、电信反垄断等。李青原等以反垄断法实施以来首个未获通过的并购案——可口可乐并购汇源果汁为例, 发现资本市场的经验证据支持了“效率理论”而非“市场势力理论”。黄坤、张昕竹认为商务部否决此次并购的决定是合理的, 但竞争损害并非来自组合效应, 而是来自被并购企业的单边效应。白让让、王光伟发现, 2007年中国电信产业重组所形成的不对称寡头垄断结构, 使部分一体化运营商在接入和互联环节获得了一定的垄断势力, 可以通过接入的价格或质量歧视, 对上下游的竞争者产生一定的圈定效应。这种行为由于获得了行业规制者的许可, 也限制了反垄断法发挥作用的范围和效力。[216]
（二）竞争政策
竞争政策是主要市场经济国家历史实践中公认的能促进市场公平竞争的经济政策, 对市场配置资源起到决定性作用。《中华人民共和国反垄断法》出台, 标志着我国竞争政策的初步探索。但是, 竞争政策的另外重要构成——公平竞争审查制度却迟迟未能建立。经过多年的讨论, 2016年国务院下发了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》, 标志着我国公平竞争审查制度的正式出台。该政策规定了公平竞争审查制度的主要内容, 包括审查对象、方式、标准、例外规定以及保障措施。
竞争政策的一项基本问题, 是协调与产业政策之间的关系。我国产业政策自20世纪80年代引入以来得到广泛的应用, 对经济的介入程度非常深, 在很大程度上妨碍了市场的公平竞争。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》, 明确指出, 清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法, 严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为, 反对地方保护, 反对垄断和不正当竞争。
《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》规定,自2016年7月1日起政府出台政策措施要进行公平竞争审查, 在制度上实现对滥用行政权力排除限制竞争行为的事前防范, 在法理上规定了竞争政策优先于产业政策, 确立了竞争政策的基础性作用。实施公平竞争审查制度是反行政性垄断的有力措施, 也是放松经济性管制的突破口, 体现了竞争政策优先的市场准则, 将推动建立统一开放、竞争有序的市场体系。[217]