突发公共卫生事件下支持地方公共卫生体系改革的财政政策研究
——以湖南省为例

突发公共卫生事件下支持地方公共卫生体系改革的财政政策研究
——以湖南省为例一文创作于：2023-03-27 11:48:33，全文字数：21006。

突发公共卫生事件下支持地方公共卫生体系改革的财政政策研究
——以湖南省为例

��和生命损失，要将其恢复到灾前水平，需要天文数字般的资金，仅靠财政资金苦撑大局还不够，需要从多个渠道筹集［4］76。但从近年情况看，救灾资金总量很小，占当年财政支出比重0.1%～0.2%左右。其中救灾物资储备主要是用于防御自然灾害，且其储备物资大多并非医疗储备物资；而预备费属于制度性的风险储备金，其使用方向是用于预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。按照预算法规定，应当按照本级政府预算支出额的1%～3%设置，但长期以来从中央到地方，各级政府不提或者不足额提取是司空见惯的事情，湖南省每年设置预备费20亿元，约占年度支出的0.2%左右，且预备费可以用作许多不确定的方面，在使用上存在较大的机动性。

（五）突发公共卫生事件财政投入绩效评价不足

对公共卫生财政资金的使用效率缺少必要的问责与评价是当前普遍存在的一种现象。由于突发公共卫生事件具有突然性和不可控性，事件一旦发生，各级政府鉴于事态紧急，往往慨然赴难，在第一时间“一掷千金”。这些资金由于支出时间紧迫，来不及编制项目支出绩效目标，且资金大部分都分散在各防疫职能部门，这些部门没有按照绩效目标分配和使用资金，忽略投入产出、效果和受益对象满意度。从政策的效果看，不同程度地出现了资金支出过于宽泛、资金重复投入、人员救助标准不统一、应急资金账务处理困难以及缺乏必要的资金信息披露机制等问题。

三、促进湖南公共卫生体系改革的财政政策建议

（一）加大对公共卫生财政支出

对公共卫生领域的投入不仅要体现在总量上，更要注重投入的针对性，弥补卫生领域存在的各项短板。

1.增加公共卫生财政支出的绝对总量。无论是一个国家还是一个省份，其医疗服务水平的质量很大程度上是由政府对公共卫生领域的财政投入决定的。湖南省在公共卫生领域的投入虽然在总量上每年都呈现递增的状态，但增长幅度在递减，且人均卫生支出和占总的财政支出比重在全国范围内还比较落后。另外，世界卫生组织《2010年世界卫生报告》中倡议广义政府卫生支出占GDP的比重不低于5%，个人卫生现金支出占GDP的比重为15%～20%，而湖南省这两项指标为1.7%（过低）和32.25%（过高），这说明湖南省在公共卫生领域投入不足以及个人医疗卫生负担过重。所以首先必须增加财政在公共卫生领域的绝对总量。

2.要在公共卫生薄弱领域补短板。财政政策应该在该领域给予重点倾斜。首先，财政收入应支持湖南省医疗卫生应急物质储备体系建设。对于医疗物质的储备可以参照粮食和棉花等战略物资储备，成立专门的机构，这些物资平时在市场体系中正常流转，一旦进入“战时”状态，则立刻可以启用。其次，支持专家、技术和防疫物资产能的储备建设。此次疫情，专家的智囊作用起到了控制全局的作用，因此要通过财政支持，对专家库人才建设及技术的提升提供强有力的保障。同时，鼓励防疫物资生产的相关企业进行产能储备，一旦出现风险，马上可以启动转产，这些企业需要政府提供财税优惠政策。再次，加强应对突发公共卫生事件的基础设施建设。对于应急医院，要进行常态化建设，省内要建设1～2座具备应急功能的医院，可以支持疾控中心进行建设和管理。最后，支持物流体系建设。应对突发公共卫生事件时生产企业正常运转、民众的物资生活需求、医疗物资的配送等都离不开发达的物流网络，财政要对更为发达的体系建设给予支持，以确保战时的物资供应保障和疫情防控效果。

（二）优化公共卫生财政支出结构

公共卫生财政支出结构反映的是资源的配置结构，如前所述，医疗卫生资源既存在空间上的错配，同时也存在医疗卫生项目上的分配不合理，所以有必要对支出结构予以优化。

1.强化基层医疗卫生机构建设，构建起灵敏的公共卫生风险的网格化体系。实施分级、分层、分流救治，可以显著提升应对突发公共卫生事件的效率。但现实情况是医疗资源过度向大城市、大医院集中，导致基层医疗机构在医疗以及疾病防控上的能力趋弱，民众对基层医疗机构失去信心。因此，有必要充分强化它们的功能，增强其对公共卫生风险的感知和传染性疾病的调查能力，这就需要改变财政支出导向。第一，以财政引导医疗机构形成“促进健康”的绩效导向。让财政与健康促进绩效挂钩，使医生有动力下到基层去对民众进行卫生健康指导，促进民众更加健康，实现医疗与卫生的功能性融合。第二，全面加强基层医疗卫生机构网格化能力建设，将其变成应对突发公共卫生事件的灵敏触角。通过财政绩效考核，积极引导大城市、大医院的人才、技术和设备下沉到基层，学习教育系统鼓励教师下乡支教的方式，鼓励医生每年下到基层开展医疗坐诊，指导基层医生提升业务能力。第三，加大对基层医疗机构的补助力度。如通过投入鼓励基层医疗人员加强职业培训，增强基层医疗机构的设备、医疗用房等硬件建设等，提升民众对基层医疗机构的信心，减少盲目就医和对大医院医疗资源的挤兑，让基层医疗卫生机构成为疾病防治、分层治疗、预警突发公共卫生事件重要的一线平台。

2.增加预防性支出的比重，财政机制以“重预防”“保健康”为导向。财政支出要把注重事后医治的倾向前移，转而更加注重事前防控。首先，要重点扶持健康全产业链体系。财政要充分发挥“四两拨千斤”的作用，引导整个产业体系转变结构，将健康农产业、健康制造业、健康服务业打造成为经济发展新动能。其次，建立制度化、规范化的应急财政体制预案。一旦发生突发公共卫生事件，并达到一定等级，预案马上启动并自动产生法律效力。且要完善公共财政预警、公共财政紧急处置和公共财政善后处理三个财政运行机制。最后，要加强医疗卫生应急物资的储备体系建设。

（三）明确突发公共卫生事件中财政支出的中央与地方责任

首先，考虑到公共卫生事业特别重要并且资金需求量巨大，以及分税制改革后地方政府面临财政资金短绌且又常年不能单独发债的现状，中央政府在财力上应该承担更为主要的责任，可以根据一般转移支付的“因素法”，把影响公共卫生危机的基本因素考虑进去，形成对地方政府公共卫生事业的拨款；还可以通过专项转移支付完成对地方公共卫生项目的拨款。对于地方政府而言，按照属地管理原则，应在突发公共卫生事件中承担主要事权责任，破除长期以来形成的对中央政府的依赖思想，对于超出本地财政支出范围的重大危机事件或国家公共卫生体系的统一建构等系统性建设，则可以申请中央资金予以援助。

其次，要将中央政府与地方政府在重大公共卫生事件中的支出分担比例予以制度化规定。在《国家突发公共卫生事件应急预案》中，根据突发公共卫生事件的性质、危害程度、涉及范围划分为特别重大、重大、较大和一般四个等级。在划分中央与地方事权与支出责任时，可以按照这四个等级来确定，即等级越高，外部性越大的事件，中央政府承担更多的支出责任，地方政府承担的比例较少；反之，等级越低，外部性越小的事件，地方政府承担越多，中央政府承担比例较低，甚至可以不承担。

（四）多元化突发公共卫生事件的资金保障来源

1.充分发挥财政资金的引导作用，调动市场配置资源的积极性。政府通过税收优惠、财政补贴等财政治理工具对相关企业进行扶持，

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