整体治理视域下韧性城市建设问题研究

整体治理视域下韧性城市建设问题研究一文创作于：2023-04-12 01:11:10，全文字数：23080。

整体治理视域下韧性城市建设问题研究

��次会议上提出，要“打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统”。同年8月，中共中央、国务院在对《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018-2035年）》的批复中首次提到“建设韧性城市”，“韧性城市”理念首次被纳入国家战略规划。国家住房和城乡建设部选取天津、上海、黄石等城市为样本城市，将“安全韧性”作为实施城市体检的核心指标。

总体来看，韧性城市建设已经成为现代城市防灾减灾救灾的重要理论和创新实践，是促进城市可持续发展、统筹区域协同发展的有效途径，[9]也是当前城市管理与发展研究的新方向和重要目标。但是，当前我国学术界关于韧性城市建设的理论和实践观察与认知还远远不足，特大、超大城市的韧性建设还缺少精细化、系统化的制度安排，尚未形成可供遵循的成熟范例。因此，本文借助整体治理理论探析韧性城市建设的相关问题，为相关研究者和决策者提供参考。

二、当前韧性城市建设存在的主要问题

（一）韧性城市政策体系尚未形成

第一，城市结构功能混乱，城市规划尚未充分体现韧性理念。韧性城市是我国未来城市发展的重要理念，城市规划首先要以识别和评估韧性城市的核心风险作为城市评价和提升策略的基础，应当明确纳入城市总体规划，但当前特大城市和超大型城市韧性规划仍缺少系统化的制度安排。北京市在2020年出台《韧性城市建设规划》，并在《北京城市总体规划（2016-2035年）》中提及了城市韧性理念，但大多数城市未在规划方案中纳入韧性城市理念。一些特大城市将城市重点产业、科教和公共服务等核心职能过度集中于中心区域，城市功能叠加重复。

第二，城市规划缺乏可执行性。正因如此，近年来，北京、上海、武汉、郑州、长沙等城市已经将韧性城市建设写入“十四五”规划或应急体系建设的编制原则与实践路径，昆明、西安等地立足当地区域地质灾害，以城市宜居、防震减灾等领域为突破口，开展编制专项韧性规划的探索实践等，但规划重点大多集中在基础设施、空间布局等硬件规划，对城市制度韧性、政府应对重大突发事件能力、预案的科学编制与管理、城乡一体化韧性水平等研究涉及较少，缺乏可操作性的方案细则。

第三，尚未形成统一的韧性城市评估体系。跨地域灾害频发要求构建城市群韧性规划，但由于地区间资源禀赋、产业布局、生态环境和人文习俗差异较大，尚未形成科学统一、相对完善的区域标准化韧性城市评估指标。如全球“100韧性城市”计划为代表的国际项目多倾向于优先选择中小城市加盟，[10]特大城市、超大城市的灾害风险治理与韧性建设至今仍是困扰世界各国的共同难题，尚未形成可供依循的成熟范例。

（二）城市应急管理体系尚不健全

第一，应急准备不充分。根据突发事件生命周期规律，任何突发事件都遵循“潜伏期－爆发期－高潮期－缓解期－新的潜伏期”规律，危机往往在管理最薄弱、隐患最多又未能及时治理的地方爆发，灾害往往发生在最缺乏准备和最缺乏防灾减灾救灾知识的人群之中。例如，2021年郑州遭遇“7·20”特大暴雨，尽管编制有城市防涝的相关应急预案，但面对百年一遇的特大暴雨和连续多轮的新冠疫情冲击形成的复杂灾害链，暴露出领导干部缺乏忧患意识和危机意识、应对准备不充分、风险认知不足的短板，也说明灾害情境下城市安全系统适应性不高的问题。

第二，应急管理体制机制法制不够健全。一是机构改革不到位。2008年应急管理部成立以来，地方政府根据实际情况设立应急管理相关机构，统筹整合安全生产局、自然资源局、防汛抗旱等部门职能，但改革尚未到位，部门之间、条块和块块之间体制不顺畅。二是应急联动水平不高。应急管理人员在职责编制、专业素质、技术手段和设备配备等方面尚不能适应现代应急工作的需要，特别在跨地域、跨部门重大突发事件的综合协调管理的数字化平台尚未打通，应急反应和快速处置能力有待提高。三是应急管理的基础薄弱。一些地方政府安全投入不足，重大工程质量监管不到位，应急预案重叠交错，灾害风险评估缺失，尚未建立政府、市场、社会组织共同参与的防灾减灾救灾合作机制。四是应对突发事件的法制还不够完善。《突发事件应对法》的宣传教育不够，不少领导干部对于属地原则、失职追责的相关条款以及应急管理预案及其演练办法不熟悉，在应急响应启止、灾后评估、应急资源的征用与补偿和应急抚恤救助基金等方面未建立统一标准。

第三，平战结合机制有待完善。城市治理涉及城市系统充裕顺畅的物资保障、反应灵敏的人员队伍、高效有力的区域协同以及统一有序的指挥调动等方面，这不仅是城市治理体系的重要组成部分，也是非常态应急状态下城市治理能力的巨大考验。常态的城市韧性建设侧重常规程序下科学配置地方资源要素，注重以防为主，做到事前风险挑战和各类隐患点的排查，不断完善提升预案质量和实施动态管理，而非常态在于尽早识别与常态性突发事件的不同，并迅速做到防灾减灾救灾，尽最大可能保障人民生命和财产安全。目前不少地方的韧性城市甚至智慧城市和海绵城市规划，较少涉及非常态压力状态下城市建设的转化点和着力点，一旦出现重大突发事件容易出现各自为政的状态，难以形成合力。

（三）社会韧性的基础性作用尚未有效发挥

第一，全民防灾减灾宣传教育有待加强。2009年3月，国务院设立每年5月12日为全国的“防灾减灾日”，但是相对于发达国家公众较为全面的防灾减灾救灾知识，我国公众的防灾应急科普知识较为匮乏，人们的生活方式、行为习惯、自救互救的能力与防灾减灾要求相距甚远，缺乏防灾意识和风险意识。例如，一些干部和群众缺乏防灾避险、逃生、互救常识，安全意识薄弱。据统计，全国煤矿生产过程中的伤亡事故主要是违章指挥、违规作业和违反劳动纪律造成的，相比美国仅参与心肺复苏技术培训的人员就有7 000万，相当于美国总人口的四分之一，我国接受初级急救培训的人口比例仅为1%。[11]

第二，专业应急救援力量有待加强。面对极端灾害频发的形势，我国在特大城市洪涝致灾因子、灾害链、暴露度、城市系统脆弱性和恢复力、多源全要素立体监测系统的开发及对数字化洪涝仿真模拟试验等方面的研究深度有待挖掘，亟需加强技术人员的培训和城市洪涝治理技术人员队伍的建设，提高防灾减灾的专业水平。

第三，政府、社会、公众尚未形成三元联动的模式。政府层面上，面对多类型危机事件的联合叠加、网络衍生的趋势，一些地方政府没有根据形势变化，及时跟进调整、完善社会应急组织在登记注册、救援补偿、监管备案、注销退出等相关制度，造成社会组织无法有效参与应急救援，同时也暴露了政出多头，推诿管理的乱象；社会层面上，应急教育的形式较为单一，没有根据受训者的年龄、行业和需求制定差异化的培训方案，应急演练重“演”轻“练”、流于形式，构建以韧性社区为基础的社会防护网任重而道远。

三、推进韧性城市建设，从基础层面提升城市本质安全水平

（一）公共价值维度

统筹经济发展和城市安全两件大事，树立安全韧性理念，打造本质安全城市。统筹经济发展和城市安全要求城市防灾减灾救灾能力同城市发展相适应。从安全韧性的价值理念来看，本质安全城市是基

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