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总之,税制结构是一项涉及效率、生产力以及政治接受度的综合性事务。如果用来偿还政府债务及其他必要支出所需的税率很高,以至于严重地扭曲了经济活动;或税率已经接近经济产出最大化之处;又或政府提高税率将使自身陷于垮台的危险境地,从而税率已成为一个政治话题;在这些情况下,赤字财政实际上已逐步走向崩溃的边缘。就目前美国的情况来看,主要的危险似乎一方面来自政治上反对税收的夸夸其谈,另一方面来自偷税漏税的流布泛滥,因而税制结构的偿债能力受到了威胁。即便如此,美国距离崩溃的边缘似乎还很遥远,凯恩斯主义的刺激手段仍有足够的操作空间。
必须区分资本账户项目和经常账户项目
作为一项合理的经济政策,当前制定的名义预算,就算不是十足的误导,至少也是毫无用处,这主要是因为其未能在资本账户项目和经常账户项目之间做出区分。举例而言,既然支付租金不会被视作联邦政府的负债,那么通过长期租约和回购协议把五角大楼出售给一家人寿保险公司,即可削减名义赤字,由此可见当前名义预算的造作之处。不过这样至少没什么坏处。然而,若是被迫租用而非购买设备,或被迫廉价出售木材或原油开采租约,或被迫削减石油储备存量等,就并非完全无害了。财政部应在多大程度上求助于资本市场,或可依据现金流量预算为参照指南。然而,即便这一功能,当前的官方预算也未能实现,它既未考虑现有债务合约到期的总体模式,也未能指示投资者在各种证券到期时进行展期的程度和范围,以及在出售给新投资者时保持多大程度的财务平衡。
投资vs.资本计提
通过额外的资本支出,对先前的投资进行折旧计提或摊销计提,唯有以这种方式转移到资本账户,才能削减经常账户的赤字规模。如果偶有某一年份的资本支出水平较低,那么经常账户的赤字规模就会上升,不过在经济增长的趋势下,经常账户赤字规模终将减少。
需要强调的是,不要将利息和折旧分开单独计提,而是要将公共资本的总租金或总摊销一并计提,并且对总计提中产生的维护和利息费用进行支付,余下的部分作为折旧和摊销从资本账户中注销。于是,延迟维护就会自动体现为折旧增加,这样或可避免通过延迟维护来弥补经常账户的严重赤字,而这种延迟往往是灾难性的,正如在公路和桥梁的维护上已经出现的情况那样。
形式多样的资本会计
在私人企业中,资本项目的一般会计原则是非常简单明晰的,但对政府部门而言,针对不同的目的立账,就应当采取不同的方式处理具体的资本项目。各种资本项目的不同之处在于:哪些项目可以资本化,在多大程度上可以资本化,分期摊销率多大才合适。不同的处理方法,其相应的视角和目标也不同。为了不同的目的分别做几本账目甚至更好,从某种程度上讲,一些经济学家在计算“充分就业赤字”时已经在这样做了。
从严格的财务会计角度来讲,只有那些能够带来货币收入的投资才能归为资本投资,不论是直接形式的现金收入,还是间接形式的未来支出减免。例如,对政府大楼或设备的投资即属此类。另外,军人和文职人员的养老金,实际上是对过去已发生服务的延迟支付,类似这样的债务也必须加以考虑。
按照更宽广的财务思路,把当前支出对政府未来收支的影响考虑进来,从根本上来看更有意义。这些影响可能并非一目了然,从财务角度如何评价其效果,可能要展开更广泛的政治辩论。例如,当前对教育的支出将提高未来的赚钱能力,而赚钱能力又是政府所得税收入的来源,但是,估算所得税的数量以及教育支出中有多大比例可被资本化,却是高度不确定的。又如,对妇女产期护理进行投资,理论上可以降低未来的健康成本和福利支出,因此其回报十分可观,不过这种推断的不确定性或许更大。再如,对公路建设进行投资,将提高公路交通水平,因此即便按照现行税率计算,机动车燃油税收入也会增加;或者,因公路质量的改善,据此提高燃油税率可能也是合乎情理的。
另一种看待政府预算的角度,是从当前政府行为对未来的全面影响后果来看。从这一视角出发,能在将来而非当下产生收益的所有支出都应视作投资,无论收益是否体现为政府收入增加或政府支出减少。由此,教育支出中可视作人力资本投资的比例就更大了,即便是那些不能提高未来的赚钱能力,但可以使未来更加美好(如提高文学鉴赏力)的教育支出,也不妨视作投资。当然,某些教育支出仍须视作当前的消费,如耶鲁大学校歌所赞美的那种状态,“幸福的大学时光,处处洋溢着欢声笑语,人生中最短暂、最快乐的岁月”。在人的一生当中,当前的教育支出,实际上是对过去教育支出的分期偿还。[1]因此从原则上讲,这一偿还额应作为一笔固定支出计入经常账户,不应被当前的立法活动所改变。与此类似,修建公园的支出、治理温室效应的支出及其他各种环境治理支出,均可在未来产生收益,虽然无法为政府带来相匹配的财政收入(哪怕是间接收入),但将这些支出资本化仍是合理的。
从日常政策的角度来看,储蓄回流(savings recycling)预算或许是最重要的预算概念。该预算反映了政府将储蓄回流资金用于政府支出的效果,即私人投资未能使用的那部分储蓄,政府将其纳入需求管理以增加总产出。这一点,对于抑制经济波动并将资源利用保持在合意的水平,是十分关键的。这样的话,政府支出究竟是经常项目还是资本账户项目,相对而言就无关紧要了。当然,如果政府投资仅仅是对私人投资的替代,则不属此类,例如政府投资建设住宅或发电厂等,其中可能并不存在净回收效应(net recycling effect)。相反,有些政府支出是对私人投资的补充,如基础设施和产业园区建设。
[1] 不妨这样理解,当代人在过去接受公立教育,其教育经费是由上代人纳税支持的,那么当代人纳税支持的公立教育支出,就相当于对过去教育经费的分期还款。——译者注
疑难项目
不论以何种思路考虑预算,有些项目究竟应如何处理,总是有争议的。例如,从军事的角度来看,花在军事装备上的支出属于投资;当然,军事装备可能很快就被淘汰了,这并不仅仅是由于技术因素,同时也受世界政局变化导致的全球和平局势变动的影响。此外,在贵格会教徒(Quakers)看来,这种投资仅有负面价值,我们已有超过25000枚核弹头,而众所周知只需400枚就足以摧毁人类文明,因此即使从军事角度来看,也很难对此给予正面评价。当前形势下的任务是安全处理现有核武器和化学武器储备,这清楚地表明其价值是负面的。从储蓄回流(savings-recycling)的视角来看,作为刺激经济的手段,过度的军事支出等同于凯恩斯提到的修建金字塔。
相对而言,基础研究是对人类知识储备的长远投资。不过,如果知识的“置换成本”随时间递减,这种投资就难免局限于过时的领域。与此类似,不妨把大多数立法活动看作对法律结构的改进(尽管无政府主义者和自由主义者或许对立法结果不以为然)。在立法过程中花费了各种资源之后似乎总能达成某种共识,因此其总体后果意味着某种改善,对未来具有持久的影响和价值。
如何对社会保障体系进行预算,是个尤为棘手的问题。社会保障体系可以看作一个大杂烩,其中既有个人保险的成分,也包括群体内的再分配以及代际间的庞氏骗局(Ponzi Scheme)。按照传统,每一代人都有义务赡养退休的父母,而代际间的庞氏骗局相当于将这一传统变成了正式制度,因此这一制度诱导当前的工作人员缴税来供养当前的退休人员,而前者(当前工作者)之所以愿意这样做,是因为他们预期当自己退休时,可以得到下一代人的供养。