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更为严重的问题是,充分就业可能会引来大量的移民,这一问题不好处理。在许多情况下,我们可以指望家庭和社会关系、语言和文化差异以及各种过渡成本,把外来移民的数量控制在可接受的水平上,如果这些还不够,可能就需要对移民强加一些限制条件。
如果接受了《马斯特里赫特协定》的限制,那么各会员国将处于持续的高失业状态。即便放弃了对赤字规模的限制,并且作为一个整体的货币联盟通过增加政府证券供给的方式来努力实现充分就业,但若没有一个大型的中央财政机构,那么总赤字如何在各国之间分配这一问题也很难解决。正确的步骤是,首先确保一个可接受的低失业水平,之后再着手建立货币联盟。否则的话,只为了国际游客和国际贸易者相对微不足道的利益,就必然给那些深受失业困扰的国家带来深重的灾难。
当然,在联邦体系中,州和地方政府是小型开放经济体的极端例子。相应地,宏观经济政策差不多必须完全在国家层面上实施。在美国,由于地方政府广泛地依赖于财产税作为收入的主要来源,因此地方政府的宏观经济政策就更加无效。为了促进本地的繁荣,地方政府能够采取的主要措施就是从财产税转向土地税或地价税,不过,这多少有些跳出了凯恩斯主义的框架。但不管怎样,在平衡资产的需求和供给方面,仍必须将州政府和地方政府债务考虑进来。
命题十:对社会保障体系提供的养老金“私有化”或实现完全精算化的后果是灾难性的
社会保障体系的融资途径和融资模式,对宏观经济均衡有着重要的影响。对于当前的参保人来说,所谓“社会保障财富”,就是预期未来收益现值超过预期未来税收现值的部分,它是个人退休之后赖以生活的资产中很重要的组成部分。这笔财富的实际数量究竟有多大,与加入社保体系的个人一样,我们在很大程度上也只能依靠推测(远非精算估计的结果),但其数量仍然巨大。在美国,这笔财富与正式的长期债务(funded debt)规模是同等数量级的。它要比小型社会保障信托基金大得多,小型社保基金的数据本质上更加主观,且经济上更加无意义。
在完整的会计记录中,这笔社会保障财富将会出现在国家资产负债表的一侧,作为个人财富的一部分;而另一侧则会出现同等数量的短期债务(unfunded liabilities)。因此,除非社会保障计划发生重大变化,否则的话,简单地将这一社会保障财富的记录(从历史数据直到未来的情形)从资产负债表两边消去,是完全错误的。然而,平衡官方预算作为一项政策目标已然获得了政治影响力,在这种情况下,不妨对社会保障计划尤其是养老金计划进行思考,看看它的哪些变化能够显著地降低失业水平。
在多少有些空想的极端情形下,有一种方法既能够在很大程度上实现充分就业,而且又无须诉诸持续的正式赤字或政府显性债务的增加,这就是废除社会保障信托基金(目前社保基金被列为政府正式债务的一部分),同时将社会保障财富作为一种隐性债务加以扩张。比方说可颁布法案,以一般性税金收入为资金来源,向全体居民支付丰厚的养老金,支付时可以以居民年龄为基础,并根据其个人所得税的缴纳记录分为若干等级。
的确,很多人都认为,这种对未来收益的许诺,其约束力不如目前的社会保障制度安排这么强,因为前者是以一般性税收收入来支付,而后者是以“专用的”工资税来“支付”。事实上,即便是目前的社会保障制度安排,已经在考虑降低保障水平的修订方案了。例如,提高领取养老金的年龄,减少个人所得税的减免数额,改变规则,以便实际上对退休后的收入课征一笔特别附加税等。
但是,如果我们有足够的信心,相信养老金最终一定能够支付,并且支付的数额足够丰厚,那么为了退休而进行的其他财产积累就会下降,降到只需私人资本形成就能够满足的水平,同时也在预算的“官方平衡”基础上实现了充分就业。在个人基础上,部分个人所得税将用来“购买”退休福利,这一事实或可使人们相信养老金最终一定能够支付,同时也能降低所得税对当前经济活动的扭曲。不过,类似这样的方案能否成功,仍然取决于人们是否接受把增长后的社会保障财富从官方赤字中排除出去,以及财政部门是否对言过其实的高税率方案感到恐慌。要想平稳转型,仍需小心谨慎。
命题十一:精简政府是另外一个问题
降低失业的财政政策,并不要求扩大政府机构的总体规模。的确,无政府主义者和自由意志论者,一边祭出平衡预算的秘宝,一边呼吁民众避税,不分青红皂白地敦促政府精简规模。不过,充分就业既可以通过大政府、高税收来实现,也可以通过小政府、低税收来实现。在极端情况下,只需这样一个政府就能够实现充分就业:它的主要活动就是征收所得税和分配养老金收入,并将这一活动进行到这样的程度,即个人对资产的剩余需求完全可以通过私人部门的资产供给来满足。这样就无需正式的长期债务(funded debt):这一方案的功能就相当于社会保障财富,暗含了支付未来养老金的隐性承诺。
这样的话,似乎很可能出现一个巨大的庞氏骗局,只不过此处并没有一个庞齐(Ponzi)挥霍钱财并携款潜逃,同时新的参与者不断接盘也可以确保整个计划不会崩溃。平均来看,参与者依其所得税的贡献而获得的回报率,大致等于经济增长率。在代际意义上,我们可以把这一方案视为工作人群(B组)对退休人群(A组)先前所做贡献的一种回报。这里先前的贡献是指A组挣钱时对B组的抚养和教育。正如与当前的情况相比,充分就业所带来的新增产出,同样存在着在不同人群之间进行分配的问题。
将失业率降到最低,在很多方面都有利于精简政府规模。减少失业,能够降低失业补助和各种福利开支,能够消除或减少对最低工资及其他劳动管制的需求,能够减少裁汰军队冗员时面临的反对,甚至可以大幅削减整个刑罚体系的开支。
命题十二:非加速通货膨胀失业率并非外生给定的数字
许多人都坚持这样的说法,即经济中存在一个最低的“非加速通货膨胀失业率”,国会预算局认为当前这一数字为6.0%。据说,如果不引发不可接受的加速通货膨胀,就不可能把失业率降到这一数字之下,但是,这一概念是缺乏历史和分析基础的(非加速通货膨胀失业率的另一种表述是自然失业率,其字面含义即通货膨胀率处于稳定状态时的“自然”失业率,但这一概念被使用时往往并不是这个含义)。据估算,美国1926年的失业率约为1.8%,同时并没有显著的通货膨胀,但是,为什么今天无法实现这一状态,对此没有人给出解释。几乎所有的国家,都曾经在某些时段享有低于2%的失业率,同时并未伴随严重的通货膨胀,如20世纪60年代,德国的失业率据说低至0.6%。
将这种非加速通货膨胀失业率作为标准,意味着如果失业率降到这一水平之下,我们就必须采取行动来放缓经济增长,否则经济就会“过热”。然而这样的话,原本应当帮助那些需要福利救助的人和其他人找工作,现在却变成了一项残酷的抢椅子游戏,劳动人群的支持者扬言要收回腿脚不便者手中的拐杖,而非加速通货膨胀失业率的信徒则怀着宗教般的虔诚将椅子控制在充足数量之下,并确保需要援助的人数不下降。
关于“非加速通货膨胀失业减少率”或失业减少率是否存在,可能存在理论上的争论。其含义是,通过将购买力回流到经济当中,如果减少失业的速度大于失业减少率,就会超出生产系统将产出扩大到与该速度相匹配的能力。如果在GDP显著增长的同时,能够切实减少贫困、犯罪、家庭破裂、无家可归、辍学和药物滥用等问题,那么,似乎没有什么力量能够阻止失业率逐步下降到2%以下,当然这一过程可能十分缓慢。