第7章经济生活中的政府管制

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假设我们的小镇脏乱不堪，街道上到处充斥着果皮纸屑、空瓶破罐以及其他各种垃圾。除了不再继续乱扔垃圾、增加混乱之外，作为一个个体，我们还能做些什么？我们也许可以在我们认识的人当中发起一场运动，或者给当地的报纸写信，呼吁大家采取措施，恢复城市整洁。然而，即使我们有办法成功解决这一问题，很有可能这也是临时性的：总有一天，运动的激情将会消退，新的问题还会出现。

处理这种小问题，要想持续并且有效，一种灵便的办法就是寻求政府的帮助。这个小镇可以出台法规，禁止在街道上乱扔垃圾，如果有人继续乱扔，就予以处罚。如果能够更好一些，小镇还可以雇人来清扫街道。这是一个在地方上普遍出现的社会问题的例子。如果个人或者普通的个人团体（如教会、家庭教师协会等）不能采取行动做些什么，或者做得不好，那么除了求助政府，个人还能做些什么呢？除非人们完全放弃努力，否则的话，政府就将会成为“救世主”。

遇到个人或者个人团体不能解决的任何问题，就向政府求助，看起来是非常自然的反应。私人企业的守护神亚当·斯密，提供了一个令人印象深刻的例子。越来越细的劳动分工，使得人们的感情和技能都变得越来越迟钝，尤其是摧毁了人们的尚武精神。而他认为，尚武精神是保存人类自由意志的关键所在。因此，他要求，或者不如说是怯怯地相信，政府应该承担起重振公民勇气的任务。瞧他给政府安排了什么样的任务！一个无情专横的暴君可能摧毁民众的勇气，但是什么样的政府能够使民众保持勇气和独立呢？除非这个政府能够真正做到谦逊无为。不过，斯密也并非政府天真的崇拜者。在其巨著《国富论》中，他用了几百页的篇幅，批判18世纪时英国政府实行的帝国保护主义（人们称为“重商主义”）。

斯密和他的前辈及后继者几乎都将注意力集中在宣扬政府应该怎样做或者不应该怎样做上面。在我作为经济学家的前十几年中，我当然也做了与他们相同的事情。然而，对于解释政府实际上做了什么、发掘政策决议背后的推动力等这类全然不同却又更为基础的问题，却几乎从来没有人研究过。再如，敦促政府采取某项措施（比如自由贸易）的意义又是什么呢？对此，我们经济学家已经不遗余力地呼吁了两个世纪，可是贸易保护主义依旧顽固地普遍存在。

我们最近学到了关于公众政策的一个解释是，“社会中的特定群体为了它们自己的利益而设计的”。这已经不是什么新闻了：詹姆斯·麦迪逊（James Madison）就发现，政府的核心任务是控制和弱化各个政治派系[参见《联邦党人文集》（the Federalist），第十卷]。然而，他所能提供的只是两个相关的愿望：一是通过民主地选举代表的形式，以求避免直接民主对少数派造成最严重的威胁；二是政治组织的规模越大，就越难以形成压迫大多数人的格局。

仅是在过去30多年以来，关于政府行为的一般性理论才开始出现。安东尼·唐斯（Anthony Downs）、詹姆斯·布坎南（James Buchanan）、戈登·塔洛克（Gordon Tullock）三位学者开始努力构建这一理论。由经济学家首先发起对政府实际功能而不是其愿望的理论研究，是一件很有趣的事情，但并非事出偶然（虽然塔洛克的研究生学位是法律学，但我们仍将其视为经济学家）。在所有的社会科学门类的研究者中，只有经济学家拥有解释社会行为的一整套理论体系。经济学家明显要比政治学家更容易看到理性行为理论在解释政治现象时的相关性和需求，因此他们可以运用这一工具去处理不熟悉的政治问题。我开始从事这一领域的研究是1962年，在布坎南和塔洛克的著作《同意的计算》（The Calculus of Consent）出版前不久。不过，最开始的时候，相对于解释政府政策为什么会出台来说，我对经济管制实际效果的兴趣要浓厚得多。这一次，克莱尔·弗里德兰加入了我的研究行列。

到现在为止，克莱尔和我共事已经30年了。我感激她，不仅由于她是一位非常宝贵的同事，而且因为她还发挥着监督我的职业良心的作用。由于计算机的应用，已经使得从数据中获取结果变得很容易。不管是第1次还是第20次，如果数据分析不能“合意”，你就可以拿掉一年的数据，加入一个新的变量以解释矛盾之处，给另外一个变量取对数，如此等等，一直到希望得到的结果出现！所有这一切，只不过在几分钟之内就可以完成。我已经记不清楚到底有多少次，克莱尔递给我从计算机中打印出的一份凌乱不堪的纸稿，据实说道：“你还能从这个可怜的想法中，看到有任何可取之处吗？”在那种情况下，你很难做到直视着克莱尔的眼睛说：“围绕这个主题，让我们再试试另外17个变量吧。”我必须无可奈何地多说一句，她是我所见过的最具天赋又最让人受不了的俏皮鬼。

在20世纪60年代，我们做了三项关于管制政策效果的研究。第一项研究的目的是，确定对电价实行管制是否对公用事业公司的收费有明显影响。答案是：没有（我们是在比较了有监管委员会的州和没有监管委员会的州的情况之后，得出这一结论的）。我们的同行对此基本上有两种反应：一种是他们早就知道这一点（那我们为什么不早点去问他们，以节省我们的工作）；另一种是我们得出的结论是错误的。持后一种看法的学者，如格雷格·贾雷尔（Gregg Jarrell），认为在早些年的时候，管制导致收费上涨。第二项研究的目的是，考察证券交易委员会为新发行股票精心设计的招股说明书，是否有利于新股票的购买者。再一次，我们的答案是：没有。这一次，我们的研究结果受到大家普遍怀疑，并且招致坚信监管体系有效的经济学家的猛烈批判。然而，后来的一系列研究确切地支持了我们的成果。

第三项研究是希望解决一个非常难以回答的问题：和不实施反托拉斯法相比，实施反托拉斯法有没有使得美国经济更具竞争力？回答这个问题的一个方法是，与其他没有实施反托拉斯法的国家进行比较，我们也尝试了这一方法。我们很快就发现，与美国的资源相比，国外关于公司和工业的信息是多么贫乏。在美国，我们可以用大约一个星期的时间得到钢铁工业中制造企业关于产品的完整历史统计数据；在英国，我们想要汇编出质量并不太高的钢铁工业数据，却至少需要一个月！国外的商人总是特别沉默和谨慎。1955年，我去参观浪琴手表的制造工厂。在临出发的时候，工厂的一位高级管理者告诉我，如果有任何问题就尽管提问。然而，我提出的一个关于工厂盈利能力的问题，却彻底将他惹恼了。在余下的参观行程中，就一直充斥着令人不寒而栗的气氛。尽管总的来说，我们关于反托拉斯法研究的结论是，这一政策在某种程度上减少了美国经济中出现暗中合谋情况的发生，也降低了一些行业的集中度，但是无论如何，这项研究的最终结论还是不确定的、含混不清的。这些缺陷使得这项研究毁誉参半。

这几个研究项目最大的作用，不是它们的研究结论，而是它们开创了一个新的研究领域。1960年，当我们最早正式开展关于电价管制的研究时，这一行业仍然处于自1907年以来就开始实行的政府监管委员会的监管之下。在浩如烟海的法学和经济学研究文献中，关于管制效果的研究，只有一篇由20世纪基金会发表的粗浅文章。1964年，我们做的关于证券交易委员会对新发行股票进行审查的效果研究，是该委员会自30年前成立以来的第一项研究。我们关于反托拉斯政策的研究并不能说是特别新奇—已经有成百上千的律师和经济学家发表过他们的研究。我们只能说，我们的研究与前辈们不同，它的意义在于，可以为将来的学者进行后继研究提供一些参考。例如，我们比较了美国和英国7个不同行业的集中度，如果有人对这项工作有足够的耐心，就可以把这一数字增加到10个、100个或者更多。幸运的是，关于管制政策效应的研究越来越多了，每年经济学家发表的相关论文都能达到上百篇。最近，我在查找关于高利贷法对住宅建设数量影响的文章时，在很短的时间里就发现了20多篇。

与圣丹尼的神奇不同（他被斩首之后，捧起自己的头颅离开刑场，以致伏尔泰评论道，“凡事第一步是最艰难的”），研究工作的第二步更为困难：为什么有些行业或者商业活动会被政府监管，而其他行业却没有？农场主、工会、制造业主、交响乐队、大学及其教授，都希望寻求并且获得政府的资助，希望能够压制竞争、公开定价，以及其他一些政府可以提供的好处；其他的行业或者职业（餐饮业、初级业务主管、非熟练工人等）却几乎不在政府资助考虑的范围之内。为什么会有这些差异？答案虽然非常复杂和难以确定，但还是取得了一些进展。

一个发现是，在政治表现上，小型团体要比大型团体做得好，当然是按人均计算，或者有时从总体上看。现在，美国农场主及其家人的数量只占全国总人口的2%多一点，但是他们却可以拿到400亿美元的各种政府补助，包括收入稳定政策以及管制项目、特别项目（农作物限制项目、优惠利息贷款项目、电力公用事业补贴项目等）。可是，在1950年年末，农场主及其家人的数量大约占美国总人口的15%，却从联邦政府只拿到了约为30亿美元的补助。20世纪80年代的400亿美元，如果以1950年的美元价格换算，约为95亿美元。以美元不变价格购买力计算，每个农场主的收入增长了7倍。

有两个原因可以解释为什么在政治竞技的舞台上，小型团体的表现要比大型团体的表现出色。首先，规模较小的团体拥有更强大的凝聚力。在组织策划、筹集资金、游说辩论、沟通信息等方面，对小型团体来说，都更容易些。美国全国养蜂人大约只有7万人，集中于西部的一些州（当然，是因为有联邦项目支持），但是蜂产品的消费者却有几百万人。其次，对于小型团体的成员来说，进行政治投资很划算，因为回报会很丰厚。在关于养蜂的联邦项目投入资金中，每个纳税人的损失很小，但是每个养蜂人却可以得到几百倍于此的补贴。

另一个发现是，公共政策的目标无论多么公正无私，最终总是会屈服于政治影响力大的团体，其代价就是政治影响力小的团体利益受到损害。《清洁空气法案》（The Clean Air Acts）就提供了一个令人印象深刻的例子。这一法案有一个防止空气质量下降的基本条款：不管一个地区的空气质量是好是坏，一项新的投资，只要有降低空气质量的可能性，就不会被批准。我的同事彼得·巴西简（Perter Pashigian）指出：这一条款的设立，是为了阻止工业企业从北部中心地区转移到南部和西部地区；在国会中，对这一条款的支持方和反对方的分歧清楚地显示出了双方各自的利益所在。这一条款阻止了企业转移到其他地区，哪怕它们的排放对这一地区只可能造成极小的危害，这从国家整体的角度来看是非效率的。而且，还有一项条款规定，所有的燃煤发电厂都必须在烟囱中安排清洗装置，以减少氧化硫的排放。这一条款是为了抵制西部地区低硫煤的使用，从而使得东部地区高硫煤矿主获利，因为如果使用西部地区的低硫煤，就根本用不着安装这样的装置。这一条款导致新一代发电厂的建立被推迟，工艺、设备陈旧的老发电厂得以继续沿用，实际上增加了污染。消除空气污染这一极好的社会目标，被这些受特殊利益驱动的政策阻挠而难以实现。

经济学家发现的这些事例极具代表性，说明了那些拥有强大政治影响力的团体会充分利用国家政治决策程序千方百计地提高自己的收益。如果这就是故事的全部，那这些研究就像是妒忌的失败者在发牢骚而已。当然故事远远不止这些。例如，当我们花费原本不需要的额外金钱和精力用于减少氧化硫的排放时，东部煤矿矿主及经营者所获得的利益，要少于国家其他公民所受到的损失。我们本来可以用实质上更低的成本，在排放同等数量废气的情况下，生产相同数量的电力，却不这样做，因此矿主所得就少于电力消费者的所失。然而，也有一种可能的情况是，如果由于政治上或者其他方面的原因，我们必须要支持阿巴拉契亚的煤矿主，那么这就是一个不错的办法。

经济学家不仅是公共管制的勤奋学生，也逐渐在成为监管者中的一员。我自己的经历是很平凡的：在证券投资者保护公司（the Securties Investor Protection Corporation）成立的最初三年（1970~1973年），我是其中的一名公共成员。在这家公司的董事会中，我是除了证券经纪人和公务人员之外唯一的经济学家成员。这家公司董事会中的证券经纪人当时包括唐纳德·里甘（Donald Regan），后来他做了美林证券公司（Merrill lynch）的董事长。我在这里的任务，就是对一些琐碎的监管细节提出反对意见（有的时候也会成功）。例如，证券经纪人应该在哪里展示证券投资者保护公司的标志等此类小细节。我还曾经在这里尝试过根据其管理的资本结构的风险大小，对经纪人进行评估，但最终这一次尝试彻底失败了。来自证券经纪业的成员坚定地认为我们不应该从这里拿工资，以避免烦琐的监管法规过于束缚联邦雇员。于是，我也就真的成为他们这一政策的搭便车者。

对于在监管行业获得重要地位的经济学家，我们可以列出一个相当令人印象深刻的名单。以下只是其中一部分：

亚瑟F.伯恩斯：美国联邦储备委员会（the Federal Reserve Board）主席；

乔治P.舒尔茨：美国劳工部部长、财政部部长、国务卿；

达赖厄斯·加斯金斯（Darius Gaskins）：州际商务委员会（the Interstate Commerce Commission）主席；

詹姆斯C.米勒三世（James C.Miller III）：联邦贸易委员会（the Federal Trade Commission）主席，行政管理和预算局（the Office of Management and Budget）主任；

阿尔弗雷德·卡恩（Alfred Kahn）：民用航空委员会（the Civil Aeronautics Board）主席。

这个名单有意思的地方在于，上面所列的各位，除了亚瑟F.伯恩斯之外，其他都是坚定地不支持监管和主张自由市场的经济学家。伯恩斯支持工资和价格管制。我没有料想到会有这么多人支持自由市场，毕竟亚当·斯密在垂暮之年担任苏格兰海关专员的时候，花费了极大的气力查处走私者。

第7章 经济生活中的政府管制

第7章经济生活中的政府管制