第五节 国有资产管理体制改革和理论创新
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在中国国有企业改革过程中, 特别是在实行“两权分离”和承包制过程中, 普遍出现所有者缺位或不到位的“内部人控制”现象,从而引发经济界和经济学界关于国有资产或国有资本管理体制问题的研究与讨论。
国有企业所有者缺位, 原因是多个部门分割行使出资人职能,“五龙治水”（计委管立项、经委管运行、财政部管财产登记、组织人事部门管干部任免、劳动部门管工资), 但无人对国有资产保值增值负责。1994年实行分税制后, 地方财政投入形成的国有资产笼统地归中央所有也不合理。进入21世纪后, 不少学者撰文建议, 改变原来统一所有、分级管理的制度, 实行分级所有、分级管理, 管资产和管人、管事相结合, 并主张从庞大的国有工商企业经营性资产管理体制改革入手。
据会计决算统计, 截至2000年年底, 我国国有资产总量共计98859.2亿元, 其中经营性国有资产总量为 68612.6亿元, 占69.4%；非经营性国有资产总量为30246.6亿元, 占30.6%。情况如表21—2所示。
表21—2 2000年全国国有资产总量和结构 单位：亿元,%
资料来源：参见《经济日报》2001年7月26日。
在国有资产总量中, 需要特别关注国有工商企业的经营性资产。这部分资产从1998年以来增长很快, 情况如表21—3所示。
表21—3 国有及国有控股的非金融类企业总资产和净资产 单位：亿元
表21—3 国有及国有控股的非金融类企业总资产和净资产 单位：亿元续表
资料来源：《中国经济时报》2007年12月24日；《经济日报》2008年12月11日；《人民日报》2009年6月30日；常修泽等：《所有制改革与创新》, 广东经济出版社2018年版, 第164页。
2002年党的十六大明确了改革国有资产管理体制的方针。这就是：在坚持国家所有的前提下, 充分发挥中央和地方的积极性。国家要制定法律法规, 建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责, 享有所有者权益, 权利、义务和责任相统一, 管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等, 由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。从那以后, 我国国有资产管理体制改革已取得显著成效。首先, 组建机构, 继国务院国资委于2003年成立后, 到2004年6月, 全国31个省（自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团国资委全部成立, 地（市) 级国有资产监管机构组建工作基本完成。与此同时, 制定了《企业国有资产监督管理暂行条例》和与此相配套的规章。经历14年艰难起草的《中华人民共和国企业国有资产法》已于2007年12月列入全国人大常委会会议议程, 并于2008年10月28日十一届全国人大常委会第五次会议通过, 自2009年5月1日起施行。其次, 强化出资人监管, 抓财务监督和风险控制, 开展了国有独资公司建立董事会试点工作, 公开招聘中央企业高级经营管理者[到2008年已先后在100家（次) 中央企业的103个高级管理职位面向全社会公开招聘][65], 核定中央企业主业以提高企业核心竞争力等。最后, 推进国有大中型企业公司制股份制改革, 完善公司法人治理结构, 央企及其所属子企业的公司制股份制改制面从2005年的40%提高到2010年的70%, 实现主营业务整体上市的央企已经有43家, 央企控股境内外上市公司达336 家。[66] 与此同时, 规范国有企业改制和产权转让, 国有产权交易普遍进入产权交易市场公开操作, 避免了国有资产的大量流失。实践表明, 党的十六大以来国有资产管理体制改革, 有效地推进了国有企业改革的深化和国有经济的迅速发展与主导作用的发挥。
一些经济学家提出, 根据这几年国有资产管理体制改革的经验,今后要坚持政企分开、政资分开, 进一步完善国有资产管理体制。国资委主要履行出资人职责, 尽可能减少不属于出资人该做的工作,维护企业作为市场主体依法享有的各项权利, 坚持所有权与经营权分离, 充分尊重企业的自主经营权和法人财产权。要促进企业体制创新和管理创新, 完善公司法人治理结构, 鼓励和支持发展一批有国际竞争力的大企业集团。要探索国有资本有效的经营形式, 提高资本的营运效率。要尽快制定和明确对国有自然资源资产、金融资产、非经营性资产的监管制度。
经国务院批准, 财政部于2007年年底会同国资委发布了《中央企业国有资本收益收取管理办法》, 规定中央企业应上缴利润的比例, 区别不同行业, 分三类执行。第一类为烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等具有资源性特征的企业, 上缴比例为10%；第二类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争性企业, 上缴比例为5%；第三类为军工企业, 转制科研院所企业, 上缴比例三年后再定。[67] 2010年年底, 财政部下发《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》, 明确上调央企上缴红利比例。调整后, 石油石化等垄断性央企的红利收取比例为15%, 钢铁等竞争性央企收取比例为10%, 军工和科研院所央企收取比例为5%。[68] 这表明, 国有资本经营预算制度建设已开始启动并在不断的完善中。有的经济学家提出, 大力推进国有企业的股份制改革, 国有股就能比较规范地获得同非国有股一样的股息或红利, 从而有利于建立和健全国有资本盈利上缴制度。[69]
完善国有资产管理体制还有大量工作要做, 还需加把劲, 即使这样, 估计也要到2020年才能基本完成。为此, 对国有资产管理理论研究有待进一步深化, 以使这项改革能够比较顺利地推进。
（执笔人：张卓元，中国社会科学院经济研究所研究员）