第二节 市场化改革实践推动财政的现代化
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改革开放以来, 随着市场化改革的越发深入, 特别是社会主义市场经济体制改革目标明确之后, 市场化改革实践取得了根本性的突破,“公共财政”呼之欲出。“公共财政”的理念对财政运行和财税体制改革都有着根本性的影响。中国特色社会主义建设进入新时代之后, 建立现代财政制度的财税改革目标明确, 财政现代化进程因此加快。
一 借用“公共财政”压缩财政支出规模
进入20世纪90年代以后, 迫于经济体制转轨以来的财政收支困难的压力, 在财政收入占 GDP 比重持续下降且短期内难有较大改观的背景下, 财政学术界和实践层越来越倾向于从财政支出规模的压缩上寻求出路（如叶振鹏, 1993；安体富、高培勇, 1993)。于是, 便有了基于压缩支出规模目的而调整支出结构的动作, 并有了消除“越位”、补足“缺位”以及纠正“错位”的说法。支出结构的调整牵涉沿袭多年的财政支出模式的变动,总得要提出一个不同于以往的带有方向性的目标。恰好, 典型市场经济国家财政职能范围相对狭窄的特点与我们旨在通过调整支出结构压缩支出规模的初衷是相吻合的。而且, 在那一时期, 人们已经习惯于将公共财政同典型市场经济国家的财政支出格局相提并论, 甚至将公共财政作为典型市场经济国家财政的同义语加以使用。因此, 以典型市场经济国家的财政体制机制为参照系,公共财政便被人们“借用”于压缩财政支出规模、缓解财政收支困难的实践。
二 财税体制的全面改革与公共财政
单纯地调整支出结构而不对收入一翼做同步的变动, 至多只能缓解部分的财政困难。为了跳出“跛脚”式调整的局限, 从根本上走出财政收支的困难境地, 便有了1994年的财税体制改革。1994年的分税制改革对于规范中央和地方财政关系, 起到了重要作用, 对于加强中央政府宏观调控也发挥了积极作用, 对于地方政府行为选择也产生了决定性的影响。1994年的税制改革是新中国成立以来规模最大、影响最为深远的税制改革, 其基本的原则, 被界定为“统一税法、公平税负、简化税制、合理分权”。这“十六字”原则,在当时的背景下, 具有相当的冲击力。因为, 它们毕竟是植根于社会主义市场经济体制的土壤, 并基于构建适应社会主义市场经济的税制体系的目标而形成的。对于它们, 只能按照市场经济的理念加以解释（项怀诚, 2002)。故而, 在归结其理论基础或思想来源的时候, 公共财政的字眼, 也不时出现在阐述税制改革问题的有关文献之中。
三 实践中财政改革目标的明确：从公共财政到现代财政制度
（一）构建公共财政框架，完善公共财政体系
无论是支出一翼的调整, 还是以税制为代表的收入一翼的变动,所涉及的终归只是财政体制机制的局部而非全局。零敲碎打型的局部调整固然重要, 但若没有作为一个整体的财政体制机制的重新构造, 并将局部的调整纳入整体财政体制机制的框架之中, 并不能解决财政困难问题的全部。甚至, 不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财政体制机制。在当时, 人们也发现, 能够统领所有的财政改革线索、覆盖所有的财政改革项目的概念, 除了公共财政之外,还找不到其他别的什么词汇担当此任。于是, 以1998年12月15日举行的全国财政工作会议为契机, 决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定：构建中国的公共财政基本框架（李岚清, 1998)。在那次会议上, 时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清代表中共中央明确提出“积极创造条件, 逐步建立公共财政基本框架”。并且, 从那个时候起, 作为中国财政改革与发展目标的明确定位,公共财政建设正式进入了政府部门的工作议程。
时隔五年, 2003年10月, 党的十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。在那次会议上以及那份重要文献中, 根据公共财政体制框架已经初步建立的判断（李岚清, 2003), 提出了进一步健全和完善公共财政体制的战略目标。认识到完善的公共财政体制是完善的社会主义市场经济体制的一个重要组成部分, 将完善公共财政体制放入完善社会主义市场经济体制的棋盘, 从而在两者的密切联系中谋划进一步推进公共财政建设的方案, 也就成了题中应有之义。因而可以肯定地说,那次会议给中国的公共财政建设带来了新的契机。
2007年召开的党的十七大, 在全面总结改革开放的历史进程和宝贵经验的基础上, 对我国新时期的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设等方面做出了全面部署。在其中, 无论是涉及经济建设、政治建设问题的阐释, 还是有关文化建设、社会建设图景的描绘, 都融入了公共财政的理念, 渗透着公共财政的精神, 甚至直接使用了公共财政的字眼。特别是党的十七大报告关于“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设, 完善公共财政体系”的表述,在更广阔的范围内、更深入的层面上标志着中国公共财政理论与实践又推进到了一个新的阶段。
进一步的考察, 还可发现, 在当前的中国, 无论是来自党和政府部门的一系列重要文件, 还是学术界围绕有关科学发展观、政府职能转变、公共服务体系与社会事业建设等重大经济社会问题的讨论, 甚或是普通百姓茶余饭后闲聊中的改善民生话题, 都可以从中找到公共财政的字眼, 都已离不开以公共财政为主要线索的相关内容阐释。在某种意义上可以说, 中国已经步入全面和全力建设公共财政的时代, 可能并非夸张之语。
（二）建立现代财政制度
2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确财政是国家治理的基础和重要支柱的新定位, 并提出建立现代财政制度的改革目标。2017年党的十九大报告要求加快建立现代财政制度。
建立现代财政制度的最主要内容有三：预算改革、税制改革和政府间财政关系改革。2017年之后, 深化财税体制改革的重点次序做了调整, 政府间财政关系改革排在第一位, 接着是预算改革, 最后才是税制改革。
加快形成规范的中央和地方财政关系最难做到。中央和地方财政关系的背后是事权划分难题。事权的划分与财政关系非常密切,却是一个比财政更深层次的问题。近年来, 特别是2016年以来, 有关部门、有关方面做出了一些努力, 并取得了突出成就, 比如说,在财政事权划分上取得了突出的成就。中国是大国, 中央和地方的财政关系, 与小国是不一样的, 规范化的财政关系的构建, 要立足国情, 发挥中央和地方的两个积极性, 特别是地方的积极性。比如,地方花钱如果它主要来源于地方, 可能效率会更高一些。如果说把大量的事权都集中到中央, 效率不一定就会提高。
加快建立现代预算制度, 其中关于预算的绩效管理改革是很重要的内容。党的十八届三中全会强调建立“全面规范、公开透明”的预算管理制度, 党的十九大报告又有了新的提法, 对此进行了进一步细化, 要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度, 全面实施绩效管理。绩效管理要求的不仅仅是花钱要符合制度规定, 而且要说明花钱的效果如何。要办大学, 从事某个项目, 出国访问, 等等, 需要财政支出, 支出按照规定进行, 这是合规性问题。绩效管理要看具体支出与绩效之间的关系。这是非常重要的内容, 其中涉及许多专业性很强的技术, 而且这些技术还需要改进和完善。财政支出往往是在没有市场参照系的背景下进行的, 评价起来有相当的难度, 但这是加快现代预算制度建立不可或缺的内容。
加快建立现代税收制度举世瞩目。现代税收制度应该解决好税负的合理性问题。对中国来说, 这就是要树立大国轻税的观念。为什么要有这样的观念呢? 中国有什么条件做到呢? 中国有国有经济优势, 有国有土地、国有资源。这些可以承担发达国家政府只能靠税收收入来支持的职责（杨志勇, 2018)。税制结构要合适, 合适是要适应税收功能实现的需要。关于税制结构, 我的理解是不应该过分地去强调什么税多少比例, 主要的是要适应税收功能的需要。税收不可能承担所有的公共政策功能。公共政策有一整套工具体系。社会需要帮助穷人, 但不一定要通过税收。帮助中低收入者, 通过社会保障、通过公共服务, 可能更加有效。