第三节 中国公共财政理论的形成与发展
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中国公共财政理论的形成与发展, 借鉴了西方公共财政理论,但绝不是西方的翻版, 更不是有些人所认识的那样只是名称的变化。市场化改革, 特别是社会主义市场经济体制改革目标的确定, 提出了财政改革目标模式的问题。中国改革再也不是“摸着石头过河”,而是有了明确的目标, 财政也不例外。在这样的背景下, 中国式公共财政理论得到迅速的发展。
一 中国式公共财政理论的探索：“双元财政论”
在围绕公共财政概念阐释而推动的中国公共财政理论体系建设中, 曾有过以所谓“双元财政”命名的中国财政改革目标模式的提法。
1993年, 叶振鹏和张馨提出中国财政改革的目标模式应该是包括公共财政与国有资产财政（国有资本财政) 在内的双元财政（双元结构财政) 模式。叶振鹏在《财政研究》1993年第3 期发表了《适应市场经济的要求重构财政职能》一文。之后, 他和张馨为1993年6月下旬在厦门大学召开的“全国第七届财政基础理论讨论会”共同提交了《论双元财政》的论文, 对双元财政论的基本观点做了较全面的介绍。1995年, 叶振鹏和张馨合著的《双元结构财政——中国财政模式研究》（该书1999年出版第二版) 对双元财政论进行了较为系统全面的阐述和论证。
双元财政理论是叶振鹏和张馨共同发展的理论。[218] 双元财政理论认为, 社会主义市场经济条件下的财政是“双元财政”（又称双元结构财政), 是由相对独立的公共财政和国有资本财政组成的有机统一体。在市场经济下, 在政企分离、政资分开和资企分开的状况下,财政行为客观上表现为：以社会管理者的身份, 为满足社会公共需要进行分配而形成公共财政；以生产资料全民所有制代表的身份,对国有资本进行价值管理和收益分配而形成国有资本财政。
“双元财政论”是借鉴西方财政理论与实践, 同时结合中国特定国情后提出的一种概括财政改革目标模式的理论。公共财政致力于解决与西方财政一样所面临的市场失效问题, 而国有资本财政则专注于中国特有的国有资本（营利性或经营性国有资产)的保值增值问题。
中国公共财政理论何去何从, 双元财政模式能否可以成为中国财政改革的目标模式, 在很大程度上取决于对社会主义市场经济的认识。关于社会主义市场经济, 一般有两种理解：第一种是“公有制（国有制) +市场经济”；第二种是“社会公正+市场经济”。在第一种情形中, 国有资本财政与公共财政可相互共存。在第二种情形中, 国有经济未得到充分的强调, 国有资本财政可能失去存在的依托, 但具体如何, 在很大程度上取决于国有经济改革的实践。
中国现实中存在大量经营性国有资产, 这样所对应的财政模式本来就是“双元财政模式”。双元财政区分不同的财政组成部分, 并不一定意味着在现实中就要由相应的机构对应。只要财政运作按照双元财政的理念去做, 那么就可以说双元财政模式已经确立。张馨（2012, 2013, 2014) 提出并论证了“第三财政”的概念。在他看来, 第三财政是政府通过支配国有经济盈利而形成的财力分配活动；双元财政混一, 从政府与市场关系角度看是双元财政问题, 从政府财源角度看是第三财政问题；第三财政应分别纳入公共财政与国有资本财政管理。
二 理解和认识“公共财政”
从逻辑上说, 将“公共”与“财政”连缀在一起, 从而形成“公共财政”, 肯定有不同于以往“财政”概念的特殊意义。因而,在围绕公共财政而展开的讨论中, 对于中国财政学界来讲, 一个始终绕不开、躲不过的命题是,“公共财政”与以往“财政”究竟有何不同?
基于同样的逻辑推论,“公共财政”当然是将“财政”作为改造对象的。也可以说,“公共财政”就是针对以往“财政”而形成的新概念（刘尚希, 2000)。问题是, 如果说“公共财政”有别于以往“财政”的地方, 就在于“公共性”的彰显, 那么, 以往“财政”肯定带有某种“非公共性”特征。或者, 至少在某些方面缺乏“公共性”特征。
事实上, 不论主观上的认知程度如何, 从提出公共财政概念并以此作为改革目标的那一天起, 牵涉了中国财政学界颇多精力的一项重要工作, 就是在“公共财政”与以往“财政”之间找寻区别点。而且, 在归结以往“财政”的“非公共性”特征上, 曾有过一段颇具戏剧性的经历。
最初的时候, 不少人（如安体富, 1999；高培勇, 2000) 曾把“非公共性”的“非”字当作生产建设支出, 从而用财政支出退出生产建设领域来解释公共财政建设。然而, 随着时间的推移和实践的进展, 人们很快注意到, 财政以公共服务领域为主要投向并相应减少生产建设支出, 固然符合市场化的改革方向, 但减少不等于退出。需要减少的, 也只能限于投向竞争性领域的支出。政府履行的公共职能, 在任何社会形态和任何经济体制下, 都不能不包括生产或提供公共设施和基础设施。公共设施和基础设施的生产或提供,肯定属于生产建设支出系列, 又肯定不排斥公共性, 不少人对于公共财政的批评, 也正是基于或抓住了这一点。故而, 在改革过程中,减少财政对生产建设领域的投入固然必要, 但让财政支出由此退出生产建设领域, 甚至以此作为财政支出结构调整的方向, 绝不是公共财政建设的实质内容。
也有许多人（如张馨, 1999, 2004) 把计划经济年代的财政视作“非公共性”的典型, 并试图从计划经济财政与市场经济财政的体制差异来揭示公共财政建设的意义, 从而认定公共财政是市场经济的产物或适应市场经济的财政类型和模式, 直至把公共财政等同于西方财政, 其代表性的解释是, 公共财政是指在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活动或分配关系, 是满足社会公共需要的政府收支模式或财政运行机制模式, 是与市场经济相适应的一种财政类型, 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度。张馨（1999) 对公共财政从基本特征、理论概括和财政学说史三个方面进行了深入的研究。然而, 由此出发而放眼整个财政的发展史, 且不说前市场经济几千年的人类社会历史长河中, 并不乏诸如水利支出、修桥修路支出、赈济支出、祭祀支出甚至军事支出这样的带有公共性质的政府支出项目, 即使是在我国计划经济年代以生产建设支出为主导的财政支出格局中, 包括城市基础设施、社会福利设施建设在内的许多可归入生产建设系列的支出项目, 本身就是典型的“公共性”支出。因而, 把市场经济财政等同于公共财政, 而将非市场经济财政一概归之于“非”公共财政, 不仅不能说明前市场经济下的财政制度及其运行格局, 不能说明计划经济体制下的公共性支出项目。而且, 也难以厘清作为整个社会管理者的政府部门同其他行为主体的行为动机和行为模式。
还有人对公共财政做了主观臆断式的简化处理。其突出的表现有两极, 或是把“公共财政”视作有别于以往“财政”的一个新范畴、新学科, 或是将其视作同以往“财政”内涵无异的一个时髦概念。前者将公共财政同以往的财政范畴、财政学学科对立起来, 试图将其解释为不同于以往的新范畴、新学科, 进而有了所谓“公共财政学”“公共财政专业”“公共财政方向”等新的称谓。后者则在未赋予任何实质意义的条件下, 把以往使用“财政”二字的地方统统置换为“公共财政”, 进而有了所谓“公共财政预算”“公共财政收入”“公共财政支出”“公共财政政策”等新的说法。甚至有人主张将财政部更名为“公共财政部”, 将财政厅（局) 改名为“公共财政厅（局)”。见诸媒体的类似说法就更多, 如“公共财政为师范教育买单”“公共财政让农村孩子不再失学”, 等等。但是, 循着如此的线索略加思考便知, 无论是把“公共财政”当作新事物, 还是把它当作旧概念的翻版, 都难以自圆其说。比如, 按照前者的逻辑,作为一门新范畴或新学科的起码条件, 公共财政要有不同于以往“财政”的新的内涵与外延、新的研究对象或新的研究方法。而这些, 并未发生在公共财政身上。“公共财政”的内涵与外延,“公共财政”的研究对象和研究方法, 与以往“财政”并无不同。再如,按照后者的逻辑,“公共财政”与以往“财政”概念的替换, 便成了没有实质意义的赶时髦或“画蛇添足”之举（陈共, 1999)。只要开启电脑的文字替换功能, 有关公共财政的全部工作, 转瞬之间,便可通过“更名”而万事大吉。这当然更不符合事实。所以, 上述的两种表现虽位于两个极端, 但它们均未触及公共财政的实质内容。在某种程度上, 实属对公共财政的误读。
在一片关注民生、改善民生的大潮中, 也出现了一种关于公共财政的新说法——有人把公共财政等同于民生财政, 甚至用财政是否专注于民生事项作为区分“公共性”与“非公共性”的标尺。然而, 只要稍加观察, 便会发现, 在计划经济年代, 我们曾把大量的财政资金投向生产建设, 而相对忽略了民生的改善。在由计划经济转入市场经济的过程中, 也曾犯过所谓“倒洗澡水连同孩子一同倒掉”的错误, 把为数不少的民生事项推给了市场。故而, 一路走下来, 在民生领域积累下了大量的财政欠账。在当前, 加大财政对民生事项的投入, 强调改善民生的紧迫性, 当然是必要的。但是, 无论如何, 改善民生并非财政唯一的职能事项。除此之外, 诸如国防、外交、环境保护、社会管理等典型的公共事项, 都属于财政必须担负的“公共性”职能。当前对民生领域、民生事项的倾斜政策, 只是说明, 相对于其他的职能事项, 这个领域形成了“瓶颈”, 要作为重点投入事项了。这并不意味着财政的职能事项只是改善民生, 更不意味着只有民生事项才是公共性的。所以, 顾此失彼, 从一个极端走向另一个极端, 把当前带有“补偿性”色彩的改善民生举动误读为公共财政的全部内容, 既确有片面之嫌, 也非公共财政的实质所在。
在找寻“公共财政”与以往“财政”区别点过程中遭遇到的困难, 实际折射出了中国公共财政问题的特殊性。
从英文译名的改变到被“借用”于财政改革、税制改革的实践,由构建公共财政框架到进一步健全和完善公共财政体制, 再到完善公共财政体系, 公共财政所走出的这一基本轨迹意味着, 它并非一个经过严谨论证的纯学术概念, 而更多的是改革实践催生的产物。
传统计划经济条件下, 财政体制机制可以概括为“国有制财政+城市财政+生产建设财政”, 财政收支活动所牵动的, 主要是国有部门、城市区域, 并且, 主要围绕生产建设事项而进行。在那个时候那种条件下, 国有部门大都坐落于城市, 在城市中聚集的也主要是国有部门, 至于生产建设支出事项, 更主要是在国有部门系统内部封闭运行。故而, 从所有制看, 三个层面高度重叠, 财政收支集中表现为国有部门自家院落内的收支。既然是自家的事情、自家的选择, 它的运行, 即便有一定的规范, 但因为立足于国有部门内部, 不必纳入公共轨道, 也不必适用整个社会的公共规则和公共理念。但是, 随着社会主义市场经济体制改革目标的确立以及“多种所有制财政+城乡一体化财政+公共服务财政”的实践要求, 财政收支活动所牵动的是, 包括国有和非国有在内的多种所有制部门,包括城市和农村在内的所有中国疆土和所有社会成员, 并且要围绕着眼于满足社会公共需要的整个公共服务领域的事项。在这个时候这种条件下, 财政收支已经跳出了国有部门的自家院落, 而演变成整个社会的收支了。一旦财政收支要在全社会的范围内运作, 一旦牵涉全体社会成员的切身利益, 作为众人的事情和众人的选择, 它就必须纳入公共的轨道, 必须立足于整个社会的公共规则和公共理念。
两种覆盖范围的体制机制差异以及由前者向后者的转换过程,把中国财政体制机制带上了一个更高远、更广阔的制度变革平台：改变游戏规则——适用于国有部门内部的旧的“自家”制度规范,被适用于整个社会的新的“公共”制度规范所替代。事实上, 公共财政概念的提出以及围绕其发生在中国财政领域的重大变化, 正是一个制度变革的过程（贾康, 2007)。我们在这个旗帜下所做的全部事情, 就在于推进中国财政制度的变革, 就在于把中国的财政体制机制带上公共的轨道, 按照公共的规则和公共的理念加以运作。
所以, 归根结底, 公共财政是一种财政制度安排。只不过, 与以往不同, 它是一种以满足社会公共需要（而非满足其他需要) 为主旨的财政制度安排；与之相对应, 公共财政建设是一场财政制度变革, 是一场以公共化（而非以其他目标) 为取向的财政制度变革。