第二十七章 社会保障理论和政策发展70年
《新中国经济学研究70年》第二十七章 社会保障理论和政策发展70年,页面无弹窗的全文阅读!
第一节 传统社会保障制度的理论基础与发展（1992年以前）
一 改革开放前中国社会保障制度的理论基础
新中国成立之初, 中国社会保障制度的理论基础主要有三个：第一, 马克思的“产品扣除”理论。根据马克思的解释,工人创造的“社会总产品”是建立社会保障制度的基础, 而社会保障又是进行“再生产”的必要条件, 因此从“再生产”的角度看, 在“社会总产品”中进行福利扣除是必需的[324]。第二,列宁的“国家保险”理论。列宁将马克思的“产品扣除”理论发展成“国家保险”理论, 强调国家在社会保障中的责任[325], 根据该理论建立的苏联社会保障模式对中国经济学界和社保制度模式的选择产生了“一边倒”的影响。第三, 毛泽东的“以福利促发展”理论。给予劳动者“看得见的福利”[326], 在保证人民福利的基础上,调动资方的积极性, 这对恢复国民经济有着重要的意义。中国共产党人在斗争和建设过程中总结了自己在社会保障方面的做法和经验, 遵循马克思“产品扣除”的基本思想, 结合列宁“国家保险”的基本原则, 进一步拓展了苏联“国家保险”模式, 建立起一个具有中国共产党人和中国共产党福利思想特色的“国家/企业保险”模式。
具体而言,“国家/企业保险”模式是指以国家为实施和管理主体, 国家和企业共同负担费用, 由此形成国家和企业一体化的社会保障模式。[327] 其特点主要包括以下三个方面：第一,“国家/企业保险”模式为城镇居民提供了“从摇篮到坟墓”的保护, 并成为计划经济下低工资制度的较好补充, 为人们提供了较为全面的保障。在城镇, 社会保障制度主要包括四大劳动保险、社会救济、社会福利以及其他的保障, 不仅覆盖劳动者本人, 劳动者的家属也在保障范围之内。第二, 国家主导, 企业执行。在计划经济制度下, 各个企业并非独立的经济单位, 企业依附国家而存在, 国家决定了各个企业的生死存亡。表面上看, 社会保障政策是由各企业单位实施, 但是其背后则是国家财政的无限责任,“单位”成为国家各项社保政策具体执行的一个载体。第三,“国家/企业保险”事实上是一种由工会系统主导的“国家统筹和企业保险”相结合的制度, 主要体现在工会对保险资金的分级管理和使用上。《中华人民共和国劳动保险条例》规定：企业必须按月缴纳相当于企业职工工资总额的3%作为劳动保险金, 其中的30%上缴中华全国总工会管理, 作为劳动保险统筹基金, 在全国范围内进行调剂使用。70%存于该企业工会基层委员会, 作为本企业的劳动保险基金。上述新中国社保制度的三个特征随着经济建设的发展, 其优越性日益显现, 为新中国经济建设起到了积极的保障功能。
之后, 随着改革开放的推进,“国家/企业保险”模式逐步暴露出以下三个问题：第一, 筹资渠道单一, 职工个人不参加缴费,个人激励制度日显削弱, 制度建设逐渐失去活力, 国家财政不堪重负, 使得社会保障制度成为另外一个“大锅饭”。第二, 制度覆盖面狭窄, 城乡失衡, 城镇机关事业单位、国有企业和部分集体企业基本被覆盖进来, 享有较为完善的劳动保险制度, 而农村的社会保障制度仅包括“五保”制度和农村合作医疗制度以及一些救灾制度, 从而强化了二元结构特征。总体看, 农村保障水平低于城镇, 不利于经济长期发展。第三,“文化大革命”期间, 传统的“国家/企业保险”受到极大冲击, 1969年《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案)》标志着“国家/企业保险”模式退化成“企业保险”, 劳动保险制度自此变成了企业内部事务, 并一直延续到改革开放。当“国家/企业保险”制度退化为“企业保险”制度后, 传统社会保障制度的社会化程度进一步降低, 单位各自为政, 严重影响了劳动力在不同所有制企业之间、部门之间和地区范围内的正常流动。从财务可持续的角度讲,“企业保险”使各个企业不堪重负, 特别是对于那些老国企来说, 保险待遇的支付风险不断加大, 随着经济体制的转型, 劳动保险待遇越来越成为阻碍企业转制的包袱。
二 改革开放条件下社会保障理论学习与发展
党的十一届三中全会以后, 马克思主义“产品扣除”理论已无法解决体制转型背景下社会保障实践中出现的新问题, 于是, 中国社会保障迎来了理论的春天, 开始了新的学习之旅：第一, 福利经济学等社会保障基础经典理论开始（恢复) 引入中国[328], 为新时期探索中国特色的社会保障制度提供了理论基础；第二, 介绍世界各国社会保障制度的著作也逐渐公开出版[329], 从1985年起, 经济学界开始大量吸收借鉴世界各国社会保障制度的实践经验, 并陆续出版了一批介绍世界各国社会保障制度的著作, 同期也刊登了相当数量的介绍世界各国社会保障制度的文章, 20世纪80年代末期高校教材开始出现。[330] 这些著作的出版, 进一步提升了社会保障理论的研究深度, 也为培养中国社会保障专业人才奠定了理论基础。
除理论学习外, 在对中国劳动保险（社会保障) 制度和理论的学术研讨和政策研讨过程中, 针对经济体制转型过程中新出现的诸多问题, 理论界围绕如何建立具有中国特色社会保障制度这一主题,对中国社会保障的性质、作用、保险基金的筹措和管理体制等问题进行了热烈探讨, 当时主要集中在三个方面。
第一, 关于劳动保险（社会保障) 制度缺陷的讨论, 理论界认为劳动保险（社会保障) 存在的问题有：覆盖范围不广、缺乏统一管理、企业负担不均、职工待遇差距悬殊、劳动与保险之间不具备关联性。同期解决问题的建议包括：扩大覆盖范围到多种所有制企业、实行费用筹集的社会统筹并实现服务社会化、建立统一的社会保障管理机构、建立劳动保险基金以产生激励效应等。
第二, 关于劳动保险（社会保障)的性质的讨论, 当时理论界存在三种不同观点[331]：第一种观点认为, 劳动保险是以“需要”为尺度, 是按需分配的范畴, 属于社会主义阶段的共产主义萌芽；第二种观点认为, 劳动保险的大多数待遇是以工资额为计算基数, 是按劳分配的继续；第三种观点认为, 劳动保险是国家和社会在劳动者丧失劳动能力时提供的一种物质帮助。经过一段时间的探讨, 经济学界对社会保障概念的理解开始逐渐向通行的含义即第三种看法接近。
第三, 关于社会保障模式选择的讨论。当时的理论界对于相关概念的使用并不统一[332], 对具体的模式选择更是各持己见。学者们认为, 中国可供选择的方案有：其一, 现收现付制。支持原有现收现付制的学者认为该模式所具有的社会共济性优势是其他模式无可比拟的, 在当时有相当数量的学者主张通过扩大覆盖范围来完善社会保障制度。其二, 基金积累制。支持基金积累制的学者比较看重该模式具备的激励效应与资金积累效应, 当时由中国人民保险公司举办的部分城镇集体经济组织职工的养老保险便采用了该模式。[333] 其三, 部分积累制。部分积累的目的在于未雨绸缪, 应对未来人口老龄化之需。
尽管仍存在许多分歧, 经济学界仍逐步达成了如下共识：关于“劳动保险”和“社会保险”的名称问题, 二者没有本质上的差别[334]；中国实际上实行的是“就业保障”, 未来应转变为“社会保障”[335]；社会保障体系应与生产力发展水平相适应；社会保障制度应广覆盖、低水平、多层次；社会保障费用应由三方负担；社会保障费用筹集与社会保障服务应社会化。这些理论研究成果后来陆续体现在党和国家制定的各项社会保障政策之中。
三 改革开放条件下社会保障政策成果与制度发展
这一时期取得的理论成果与政策成果主要体现在以下几个方面。
第一, 覆盖范围稳中求进, 不断扩大。劳动保险制度从仅覆盖机关事业单位、国有企业扩大到集体经济。农村养老保险制度的建立开始提上议事议程, 到1984年年底, 已经实行《劳动保险条例》和参照国营企业有关社会保险规定的集体职工达到1700万人, 占城镇集体职工总数的62.9%[336]。1984年农村养老保险改革试点开始启动。
第二, 明确了养老保险以社会统筹为主的制度框架, 确立了国家、企业、个人三方负担原则, 提出了进一步扩大养老保险的覆盖范围和建立多层次养老保险的制度目标。1991年国务院发布的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》是改革开放过程中社保制度改革的一个重要标志, 它在相当程度上体现了这一阶段理论界和政策面对养老保险制度改革达成的共识：确立三方负担原则。
第三, 提出医疗改革制度方向：逐步建立起适合中国国情, 费用由国家、单位、个人合理负担, 社会化程度较高的多形式、多层次的职工医疗保险制度。一系列医疗保险改革试点陆续展开, 试点主要内容包括建立职工医疗保险基金, 资金由国家、单位和个人共同筹集, 原则上按工资总额的一定比例筹集, 将“暗补”改为“明补”。同时, 职工看病时少量负担医疗费, 增设专门的医疗保险管理机构。
第四,“待业保险”从无到有。[337] 1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》开始实施, 它首次以法规的形式建立了城镇国营企业职工待业保险制度, 标志着我国社会保障制度发展进入了一个新的阶段, 为后来在20世纪90年代末建立失业保险制度打下了基础。
第五, 在这一时期社会保障理论界仍将社会保障视为“社会主义市场经济和社会化大生产的一个不可或缺的配套工程”[338], 因而更多地从同期经济、国有企业、劳动分配制度改革的角度出发进行探讨, 这些从“有利生产, 保障生活”等提法中可见一斑。而同期始自养老保险金统筹试点中总结出来的“抓好试点, 以点带面”的工作方法, 也成为以后制度改革经常采用的工作范式。