第二节 社会保障理论的探索与发展：中国社会保障目标模式的选择（1992—1998年）
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1992年, 邓小平“南方谈话”标志着中国改革开放进入了一个新的历史时期。1993年, 党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了“建设社会主义市场经济”“个人收入分配要坚持以按劳分配为主体、多种分配方式并存的制度, 体现效率优先、兼顾公平的原则”, 并提出了“建立多层次的社会保障体系”“实行社会统筹和个人账户相结合”的制度建设目标。在对社会保障制度改革的论述中, 党的十四届三中全会指出,“建立多层次的社会保障体系, 对于深化企业和事业单位改革, 保持社会稳定, 顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义”。从有计划的商品经济到建立市场经济, 中国的经济体制转型向前迈出了一大步。而在这个时期, 中国经济面临着两个困难：严重的通货膨胀和国有企业经营困难。经济体制转型、现实存在的困难以及劳动分配制度改革, 这些外部环境的变化对于新时期社会保障理论的研究与探索产生了深刻的影响。
一 社会保障理论发展与国际经验借鉴
20世纪90年代前中期的社会保障理论著作数量已经大大丰富了, 著作内容无论深度还是广度都有所发展。与上一个时期仅有少量社会保障高校教材相比, 这些著作大致可以分为以下几类：第一,高校教材类。这一时期新出版了相当数量的高校教材[339], 这些著作为新出现的社会保障专业（社会工作与管理) 教学提供了保证。第二,经验总结类著作。不仅有总结试点经验的著作[340], 也有对社会保障制度改革的理论与实践进行总结的著作。[341] 第三, 理论研究类著作。这些著作对构建社会保障理论, 分析社会保障与其他学科的互动关系都有重要的意义。[342] 第四, 专题探讨类著作。这些著作主要是针对社会保障领域内的某一主题进行专项研究与探讨。[343] 第五, 农村社会保障著作。这些著作针对中国农村社会保障实际情况进行了理论分析与探讨。[344] 第六, 工作手册与工具书。这一时期出现了相当数量的参考工具书籍[345], 这些著作的出版, 极大地方便了社会保障理论传播和社会保障实务操作。
这一时期, 借鉴国外社会保障经验的著述所探讨的范围更加广泛, 研究更为深入。同期出版的国外社会保障相关著作较多[346], 各种学术期刊发表的关于各国社会保障制度的文章更是数不胜数。与以往主要介绍西欧、北欧、美国等发达国家和地区的制度不同, 这一阶段的比较借鉴视角更宽——除了发达国家之外还大量介绍了拉美国家的个人账户制度以及新加坡、东亚等经济体的社会保障制度。需要指出的是, 到了20世纪90年代, 关于世界各国的社会保障制度更多采用的是比较研究的范式, 注重介绍各国社会保障制度新的发展与变革, 而不再是简单的对社会保障制度的介绍。这些比较研究对中国社会保障模式选择的确定, 起到了重要的参考作用。
在当时的历史条件下, 社会保障制度国际比较研究与其他研究一样, 也不可避免地受到国际大环境的影响。一方面, 石油危机和人口老龄化在一定程度上导致传统的DB型现收现付制出现支付危机, 另一方面, 由新自由主义主导、智利首创的DC型完全积累制改革却取得了举世瞩目的成就,个人账户的引入及其在社保制度中的作用日益受到业界的关注并在世界范围内掀起了一场关于社会保障制度模式优劣比较的探讨, 一时间关于模式的争论达到了白热化程度。随着以瑞典为代表的传统 DB型现收现付制财政压力越来越大, 而以智利为代表的DC型完全积累制取得了较为理想的市场回报率, 智利的完全积累制和同样引入个人账户的新加坡中央公积金模式成为中国经济学界极为关注的焦点,相当一部分经济学家对个人账户和DC型完全积累制的应用研究产生了极大的兴趣。[347]
二 社会保障制度模式选择等问题的探讨
20世纪90年代中国经济体制改革的主要任务是国有企业改革和建立现代企业制度, 面临的主要风险是通货膨胀。而社会保障改革的主要任务是建立起现代社保制度的基本框架, 主要风险是人口老龄化。理论界公认的社会保障制度的主要问题包括覆盖范围过窄；不同所有制企业负担不均；缺乏激励效应导致的社会保障资源浪费现象；政出多门且缺乏监督, 决策行为和基金使用并不规范；此外,引起各界关注的还包括失业保险问题以及社会保障征缴率下降和社会保障基金保值增值等问题。
20世纪90年代是中国社保制度建设的关键时期, 准确地讲, 养老和医疗等社保制度雏形诞生于90年代末。在这个重要历史时刻,理论界对一些重大理论问题逐渐达成共识, 这些“社会共识”对90年代建立起社保制度总体框架起到了重要的、积极的作用。首先,对社会保障概念的定义逐渐趋同：经过十几年的讨论, 理论界逐渐认为, 社会保障是大保障的概念, 包括社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置四个方面, 其中社会保险是这一制度的核心[348]；在表述上, 国际劳工组织关于社会保障的定义逐渐占主导地位[349]。其次,理论界对社会保障总体原则达成共识：应加强政府在社会保障事业中的职责；建立多层次的社会保障制度, 逐步实现基本保险、补充保险和个人储蓄相结合的保障制度；实施多渠道的资金筹集方式,实行社会统筹。最后, 理论界普遍认为, 中国社会保障制度应扩大参保人员的范围；增大收入再分配的因素；不同所有制企业应公平负担社会保障费用, 加强社会保障法制建设, 等等。
20世纪90年代既是社会保障制度总体框架形成的时期, 也是社会保障理论争议非常激烈的时期。90年代出现的这些争议不仅对当时中国社会保障制度模式的选择产生了重要影响, 而且有些问题至今仍然存在, 争论仍在继续。当时争论最大的是养老保险筹资模式问题, 这个问题因为涉及制度可持续性和制度前途, 而备受关注。当时主要有三种不同看法[350]。第一种看法支持积累制, 认为中国的改革方向应以新加坡模式为主, 该模式既可激励在职职工努力工作,为其自身创造相应的福利与保障, 也能促进节约, 减少国家开支,合理配置资源；第二种看法支持现收现付制, 认为社会保障应以公平为主、兼顾效率, 中国人均收入很低, 特别是一些企业的生产经营困难, 无法实行个人账户制度, 只能采取现收现付制；第三种看法认为应将二者结合起来, 建立部分积累制度, 这既可通过现收现付制保证绝大多数人的基本生活, 又可通过个人账户积累制满足进一步提高和改善生活的要求, 即通过建立统账结合制度, 在自我保障的基础上实行社会互助, 在效率的基础上实现公平。[351]
总体来看, 这一时期的探讨受到了国内经济形势和国际社会保障发展的影响。国际上实行传统现收现付制的各国普遍采取降低保险金给付标准、通过增加费率、延长退休年龄等措施应对支付危机,而同期智利等国实行个人账户取得的成就使得理论界更多地将目光集中于积累制；国有企业经营困难使得企业负担不均, 缴费难、失业现象日益显现；通货膨胀使得原有的基金面临无法保值增值的风险, 同时也为乐观的积累制支持者敲响了警钟, 积累制的实现需要条件, 关于这些条件的探讨也出现在这一时期的末端。[352]
三 政策成果及理论发展
20世纪90年代是确立中国社会保障制度的目标模式的时期。当时的社会保障理论已经更为成熟, 理论界对于世界各个国家的社会保障制度利弊已经有所了解, 理论分析探讨也更贴近中国的实际情况。在中国面临着国有企业改革与严重通货膨胀的背景下, 理论界开始更多地关注社会保障制度的财务平衡。这一时期理论的发展脉络为：通过国际比较开始反思传统现收现付制的不足, 借鉴部分国家实行个人账户制的成功经验→反思总结社会保障制度运行过程中所出现的问题并对解决问题的经验进行总结→确定中国社会保障的原则、目标及制度模式选择。在这一理论发展脉络的影响下, 社会保障各项政策规定在很大程度上吸收借鉴了当时的理论探讨成果。主要体现为以下几个方面。
1.确立养老保险制度统账结合模式
1997年, 国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》, 该《决定》标志着中国城镇职工养老保险统账结合制度最终确立, 同时奠定了未来中国基本社保制度的格局。值得注意的是, 中国养老保险制度确立统账结合模式的时期也是国际上新自由主义思潮大行其道的时期, 但中国最终没有受到激进的新自由主义思潮的影响, 选择了一个理性的、符合中国实际的部分积累制度模式, 其制度设计初衷和理念直到今天都是值得称道的。理论上该模式可以将社会统筹与个人账户的特点结合起来, 既可以实现社会共济, 也可以增强个人的责任。但是, 这一时期依旧有很多问题没有解决。理论界早已达成共识的“缺乏养老金调整机制、管理体制不顺”依旧没能解决, 而养老保险制度自身的复杂性以及一些具体规定也为后来产生新的问题埋下了伏笔。“过渡性养老金”从养老保险基金中解决等规定, 导致了一代人负担不止一代人, 这也是后来出现的空账、退保问题的制度根源所在。
2.医疗保险制度统账结合试点与制度的确立
1998年, 以国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的颁布为标志, 统账结合的医疗保险制度在中国确立。对于统账结合制度, 有学者认为, 实行统账结合, 在法定的自我保障的基础上实行社会互助, 在效率的基础上实现公平……单一的社会统筹存在的激励不强, 平均主义成分过大, 因此个人账户的存在是很有必要的。[353] 从这个角度看, 统账结合同时兼顾了医疗保险的公平与效率, 是将国家责任、企业责任和个人责任有效结合的制度。除此之外, 医疗保险领域也存在着许多问题, 如医疗卫生体制不配套的问题, 医疗费用快速上涨的问题, 覆盖面狭窄的问题,个人账户和统筹账户如何结合的问题等, 这些问题的解决将会直接影响到下一阶段中国医疗保险制度的改革。
3.国有企业“待业保险”制度的发展
1993年颁布的《国营企业职工待业保险规定》扩大了待业保险的范围, 同时明确了待业保险的管理机构及职责并调整待业保险待遇标准。“待业保险”制度的出现是中国失业保险制度建立过程中的一个独特阶段, 是中国采取循序渐进式改革开放策略的一个缩影, 是当时大环境下的一个特殊产物。与同期的社会保障其他险种问题相似, 当时“待业保险”制度存在几方面的问题, 如待业保险覆盖面过于狭窄、统筹层次过低、保险待遇偏低、监督管理体制不顺等。
4.城市居民最低生活保障制度的试点和推广
1995年下半年, 在对试点经验总结的基础上, 学术界研究确立了具有中国特色的城市居民最低生活保障制度的制度框架, 包括最低生活保障线的确立、低保对象的资格和条件、制度的经费来源和负担方式、制度的机构和救助方式等。[354] 1997年, 国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》, 规定各地要根据当地实际情况, 逐步使非农业户口的居民得到最低生活保障。到1999年9月底《城市居民最低生活保障条例》实施之前, 全国有668个城市和1638个县政府所在地的建制镇已经全部建立起最低生活保障制度。[355]