第三节 社会保障理论的繁荣与制度完善：中国社会保障模式的建立与统一（1999—2012年）
《新中国经济学研究70年》第三节 社会保障理论的繁荣与制度完善：中国社会保障模式的建立与统一（1999—2012年）,页面无弹窗的全文阅读!
养老保险、医疗保险制度统账结合模式确立前后, 时逢国有企业再次出现经营困难和亚洲金融危机的冲击。外部环境的变化使中国迅速地从通货膨胀转为通货紧缩, 国有企业的亏损面和亏损率逐年递增, 在此背景上, 中央政府做出了“国有企业三年脱困”的目标安排。国有企业进行了产业结构调整, 大量分流的人员（下岗、退休) 给社会保障制度运行带来了巨大的压力。这就是社会保障理论界在这个阶段初期所面临的外部大环境。
一 社会保障理论的发展与制度借鉴
这一时期是社会保障理论研究最活跃的时期之一, 各种理论著作汗牛充栋。本章将部分有代表性的著作大致分为以下七大类：第一, 从经济学与收入分配角度探讨社会保障理论。这些著作从经济学的角度出发, 探讨社会保障的再分配以及促进社会公正的功能,对社会保障制度转轨中的帕累托效率等进行了讨论。第二, 对中国社会保障制度建设的总结反思的著作。这些著作回顾了中国社会保障制度改革历程, 总结了改革经验及教训, 并对未来的社会保障制度建设构建了理论框架。第三, 社会保障法相关著作。在这些著作中, 探讨了社会保障法理、法律建设等内容。与其他社会保障理论多是国内著作不同, 这一时期大量引入了国外社会保障法相关著作。第四, 农村社会保障相关著作。在这些著作中, 总结了中国农村社会保障事业的发展经验与教训, 并提出了制度建设的理论框架。第五, 出现了社会保障实务相关理论及特殊群体的社会保障理论。第六, 高校教材类书籍层出不穷。第七, 还出现了丛书和以书代刊的周期性书籍。
与此同时, 理论界对国际社会保障制度的介绍与比较更加深入, 国内学者研究特定国家和地区社会保障制度的研究成果浩如烟海。按照研究对象来划分, 大致有两类：第一, 具体国家（地区) 社会保障制度的研究分析。与以往相比, 制度研究更加深入, 往往历经多个时间跨度；研究内容更加丰富, 往往包括大量社会保障制度制建立的背景和理论探讨的内容。第二, 专题比较研究分析。研究的主题从基金管理到社会保障法, 从私有化改革到农村社会保障比较；从区域社会保障制度集萃到全球化背景下的社会保障变革, 主题分布广泛, 比较研究的内容无论从深度还是广度都是以往不能比拟的。
二 中国特色社会保障理论发展与探讨
自1999年起, 中国特色社会保障制度运行进入正轨, 在此之前, 虽然从传统社会保障制度转型到现代社会保障制度过程中, 我国进行了将近20年的讨论和探索, 即便如此, 我们在现代社会保障制度运行中依然遇到不少问题, 对此, 理论界对于现代社会保障制度遇到的问题以及如何解决这些问题进行了卓有成效的探讨。
1.关于养老保险制度的讨论
养老保险制度是现代社会保障制度的重中之重, 这一阶段, 关于养老保险制度的探讨和争论主要集中在以下几个方面。
第一, 关于养老保险模式的比较。这一阶段开始出现了基于新古典经济学的经济分析判断。[356] 他们大多利用新古典经济学方法, 利用世代交叠（OLG) 模型等新古典经济学分析工具, 论证了现收现付制与完全积累制的判别条件, 并探讨了中国的社会保障模式与储蓄率、福利之间的关系。在十年的平均工资增长率超过10%, 而实际养老保险收益率过低的情况下, 这些分析判断的结论更接近基于“生物收益率”的“艾伦条件”, 即当人口增长率与工资增长率之和小于资金收益率时, 完全积累制才具有优势, 而中国的实际情况恰恰相反。同期, 关于模式的争论还包括名义账户制的探讨。[357]
第二, 关于养老保险财务可持续性的问题。养老保险财务可持续性问题的核心是空账问题, 对此, 各界基本上达成了共识,“空账不过是隐性债务的另外一种表现形式而已”[358], 而关于隐性负债, 理论界探讨了其成因、规模与解决途径。关于成因, 各界达成了共识, 也就是“老人”和“中人”个人账户部分缺失额由制度内解决所带来的问题；关于其规模, 各界进行了测算, 因测算方法、测算范围等差异, 测算结果不等[359]；至于解决途径大致有如下几种建议, 包括财政转移支付、制度内部分筹措、划拨国有资产、养老保险基金增值、建立主权养老基金、提高退休年龄等。
第三, 养老保险统筹层次问题。统筹层次过低是中国城镇职工养老保险制度面临的主要问题, 也是引发其他问题的重要原因。由于统筹层次低, 导致中国城镇职工养老保险制度存在一个悖论：一方面, 基金快速增长, 支付能力空前提高；另一方面,在剔除财政补贴后, 有半数省份基金收不抵支。[360] 不仅如此, 统筹层次低使得基本养老保险关系异地转移接续困难成为当前养老保险制度中的突出问题。[361] 对此, 有学者按照“三步走”战略, 先实现省级统筹, 然后建立全国统一预算、分省余缺调剂的方式, 逐步过渡到全国统收统支的模式。[362]
第四, 机关事业单位养老保险改革。学界对于机关事业单位养老保险制度改革讨论的起点是企业和机关事业单位养老待遇差距[363],无论是从社会公平的角度, 还是从财务可持续的角度, 机关事业单位养老保险改革都势在必行。对此, 笔者曾经指出[364], 从长远和全局的角度看, 事业单位参加基本养老保险改革是否能成功, 关键在于“三个联动”：一是事业单位和公务员改革一起行动, 以避免相互攀比, 互相掣肘。二是事业单位的三个类别一起改革[365], 在养老保险上不应该分出三六九等。三是事业单位改革与建立职业年金同步进行,以弥补参加改革后降低的那部分, 旨在给出预期, 减少改革阻力,维持生活水平不要降低, 给所有人一个“定心丸”。
第五, 农村养老保障和农民工养老保障问题。首先, 在农村养老保障方面, 理论界对于农村社会保障制度在运行中存在很多问题达成了共识：覆盖面小、可持续性差、保障水平低、制度存在不稳定性、基金存在保值增值困难问题等。但是, 关于农村社会保障制度的评价却充满争论, 如“农村社会养老保险名不符实”[366]；有人甚至认为“存在着重大的理论和实践上的错误”[367]。其次, 农民工养老保障问题一度成为社会焦点与特点, 关于应当采取何种模式, 存在三种模式[368]：其一, 纳入城镇社会保障体系；其二, 建立新的农民工社会保障体系；其三, 把农民工纳入农村社会保障体制。并由此引发了中国社会保障制度应当是“碎片化制度”还是“统一制度”的大讨论。当新型农村养老保险制度出台后, 理论界对于农民工养老保障制度的争论基本停止。
第六, 构建多层次养老保障体系。1999年以来, 基本养老保险制度替代率逐年下降已成不争事实, 过于依赖基本养老保险制度无论是对于个人还是对于制度本身都面临较大风险, 构建多层次养老保障体系成为社会共识。特别是在2004年,《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》发布, 构建多层次养老保障体系上升为国家意志, 学界对于多层次养老保障体系的讨论更加热烈。[369]
2.关于医疗保险制度的讨论
关于医疗保险制度的探讨主要集中在医疗卫生体制的市场化改革、医疗保险制度设计、全民医保的实现路径等方面。
第一, 医疗卫生体制的市场化改革。2005年, 国务院发展研究中心指出中国的医疗卫生体制改革基本上是不成功的, 医疗卫生体制出现商业化和市场化的倾向是其主要原因。一石激起千层浪, 学界开始了对医疗卫生体制市场化改革的讨论。一方认为, 医疗卫生体制的商业化和市场化的走向违背了医疗卫生事业发展的基本规律,从而使医疗卫生服务的可及性大大降低。[370] 还有学者认为, 市场化和商业化并非改革失败的原因, 政府垄断医疗资源以及过去医院垄断患者才是目前问题的根本原因。[371] 中国医改之所以不成功是因为政府没有充分发挥责任, 医疗保险制度没有充分建立起来,或者说是国家财政对低收入阶层的补贴制度没有建立起来, 这是问题的根源。[372]
第二, 医疗保险制度设计问题。其中包括个人账户的去留,支持个人账户的观点主要集中在控制医疗费用过快增长、缓冲统筹基金支付危机、增加参保人员可支配的医疗资金等。[373] 反对个人账户的观点主要集中在个人账户不符合医疗保险的“大数风险”、个人账户的管理低效、“私有性”的账户属性将会纵容“第三方支付”的道德风险等。[374] 此外, 还包括医疗保险费用支出问题, 第三方支付模式使得医疗保险面临支出压力, 控制费用和维持服务质量方面面临矛盾, 如何优化医疗保险制度设计以缓解上述矛盾是制度设计的焦点, 不少学者进行了相关的讨论。[375]
第三, 全民医保的实现路径问题。2009年《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》为我国指出了全民医保的道路。自该《意见》颁布以来, 理论界从以下几方面解读了全民医保制度：首先, 全民医保是中国医疗体制改革的突破口, 可以从根本上改变病无所医的局面。在全民医保制度下, 全体城乡居民都被纳入基本医疗保障制度中, 居民可以在更大的范围内分散风险, 实现“病有所医”的目标。[376] 其次, 全民医保下中国医疗保障模式的选择问题。学者认为, 政府主导下的全民医保有两种选择：一是公费医疗；二是强制性的医疗保险。当然全民医保的公平性自不待言, 但是这种制度对财政的压力较大, 在现在的财政体制和现有财力的约束下,实行公费医疗模式是不可行的。[377] 而只能是国家继续扮演保险者的角色, 在现行制度架构中通过调整实现全民医保。此外还有, 全民医保的资金是否足够。有学者对全民医保制度下医疗保险费用的收支做出了预算, 认为从2010年开始, 全国城乡医保机构有望每年最少筹来5650亿元, 而从现在的医疗机构的看病收入来看, 大约为5000亿元, 医疗保险制度足以应对居民的看病支出, 从而不会出现资金的缺口。[378]
三 现代社会保障制度的构建与发展
1999—2012年是中国社会保障制度大发展的时期, 这一阶段, 中国现代社会保障制度的框架进一步完善, 项目结构进一步合理, 覆盖范围进一步扩大, 法制化框架初现雏形, 主要体现在以下几方面。
1.社会保障法制化框架初现雏形
1999—2012年, 一系列与社会保障制度相关的法律法规陆续颁布, 使得我国社会保障制度运行走向法制化轨道, 如《失业保险条例》《社会保险费征缴暂行条例》《城市居民最低生活保障条例》《工伤保险条例》。特别是在2010年, 十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《中华人民共和国社会保险法》, 这标志着我国社会保险制度正式进入定型阶段, 意味着中国现代社会保障制度法制化框架基本建立起来。社会保险法体现了以下几个立法原则：第一, 使人民群众共享改革发展成果, 目标是做到制度上没有缺失, 覆盖上没有遗漏, 衔接上没有缝隙, 使全体人民在养老、医疗等方面都能做到有基本保障, 无后顾之忧。第二, 公平和效率相结合, 权利与义务相对应。社会保险作为政府主导的社会保障制度, 要体现公平原则, 防止和消除两极分化, 但同时应体现激励和引导原则, 坚持权利与义务相适应。第三, 确立框架, 循序渐进。社会保险法还在发展当中, 此次立法做出了一些弹性的或授权性的规定, 为今后的制度完善和机制创新留出了空间。[379]
2.多层次养老保障制度蓬勃发展
自1998年以来, 我国养老保障制度迎来快速发展期, 主要体现在以下几个方面。
第一, 建立起覆盖各类人群的基本养老保险制度。2005年, 城镇职工基本养老保险制度进一步定型并将覆盖范围进一步扩大到灵活就业人员。2009年, 农村居民养老保险制度建立起来, 2011年,城镇居民养老保险制度出台, 也就意味着基本养老保险对社会各类人群实现了全覆盖, 在此过程中, 争论多年的农民工养老保障问题也因此得以解决。到2012年年末, 全国参加城镇职工基本养老保险的人数达到3.04亿人, 占当年城镇就业人员总数的比重为81.9%,参加城乡居民社会养老保险制度的人数更是高达4.84亿人[380]。值得注意的是, 无论是城镇职工基本养老保险制度还是城乡居民社会养老保险制度, 都采取了社会统筹和个人账户相结合的制度模式, 也就给未来的制度统一提供了框架。
第二, 不断调整与完善个人账户制度。主要体现在以下两个方面：其一, 做实个人账户, 扩大试点范围。针对基本养老保险制度中实行社会统筹与个人账户相结合方式在实际运行中存在的隐性债务和个人账户“空账”问题以及由此造成的国家、个人责任模糊不清问题, 2000年国务院发布《完善城镇社会保障体系试点方案》,将辽宁确定为试点单位, 探索把城镇企业职工基本养老保险的社会统筹部分与个人账户部分分账管理和独立运行, 之后试点逐步扩大。这不仅表明了中国政府做实个人账户和实现部分积累制的决心, 而且将进一步厘清国家和个人各自承担的责任, 使统账结合制度名副其实起来, 促进养老保险制度的良性发展。其二, 缩小个人账户比例, 调整统账关系。主要体现在2005年12月3日发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中：在缴费总额不变的基础上, 统筹账户从17%提高到20%, 而个人账户则从11%缩小到8%；养老金与缴费的关联度提高。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数, 缴费每满1年发给1%。
第三, 养老保险体系的多层次性特征开始凸显。2004年, 随着企业年金领域两个办法的出台, DC型信托制的企业年金制度被明确作为养老保险第二支柱, 其优点是养老金资产独立于雇主, 实行委托人、受托人、托管人、投资人、账户管理人分立的完全市场化投资的运行模式；其法律定位是采取国家给予税收优惠支持和企业采取自愿原则。此后, 劳动和社会保障部陆续颁发了一系列政策文件,对企业年金制度予以完善。到2012年, 我国企业年金基金累计结余为4821亿元, 参加企业年金的企业数和职工人数分别增至5.47万个和1847万人, 并且在基金投资运营方面, 企业年金的投资收益率要高于基本养老保险制度, 2012年为5.68%。[381]
第四, 养老保险收支规模进一步扩大, 财政对养老保险的补贴逐年增多。1999—2012年, 城镇职工基本养老保险基金收入从1965亿元升至20001亿元, 基金支出从1925亿元增加至15562亿元, 基金累计结余更是从734亿元增至23941亿元。[382] 在财政补贴养老保险方面, 1999年恰逢我国国有企业改革攻坚期, 如何按时足额发放养老金成为党中央和国务院的当务之急, 但在企业不堪重负的情况下,财政投入成为“两个确保”运行下去的关键。除了直接的财政补贴外, 中央财政还为地方提供欠发养老金的专项借款, 并向中西部地区和老工业基地倾斜。此后, 财政对养老保险的补贴更是与日俱增, 2003年, 财政对我国城镇职工基本养老保险制度的补贴为530亿元,到2012年更是高达2648亿元, 但财政占基金收入的比重维持在相对稳定的空间内（12%—15%), 2012年, 这一比重为13.2%。[383]
3.医疗保障走向“全民医保”
进入21世纪以来, 医疗保障制度的改革与探索成为这一时期的主旋律。2009年《中共中央国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》规定, 加快建立和完善以基本医疗保障为主、其他多种形式补充医疗保险和商业健康保险为补充、覆盖城乡居民的多层次医疗保障体系。其中, 基本医疗保障体系包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗和城乡医疗救助制度。从各个制度的覆盖范围来看, 事实上新医改方案为中国确立了一种全民医保模式, 我们可以从以下几个方面对全民医保模式进行制度解析。
第一, 探索城镇多层次医疗保障体系。首先是基本医疗保险制度的扩面, 1999—2006年, 医疗保险逐步扩展至灵活就业人员、农民工等群体。其次是开展医疗救助体系。2005年, 国务院办公厅《转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》, 总目标是在全国建立起管理制度化、操作规范化的城市医疗救助制度。最后是发展补充医疗保险制度。1998年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》中明确指出：超过最高支付限额的医疗保险费用, 可以通过商业医疗保险等途径解决。
第二,建立新型农村合作医疗保险。随着经济体制的改革, 传统农村合作医疗制度渐渐衰落, 到2002年, 中国农村合作医疗的覆盖率只有9.5%。[384] 2003年, 国务院办公厅转发了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》, 这标志着中国的农村合作医疗保险制度进入了新的发展时期。截至2012年年底, 全国有2566个县（市、区)开展了新型农村合作医疗, 参合人口达到8.05亿人, 参合率为98.5%, 实现了对农村人口的应保尽保。同年, 新农合筹资总额达到2484.7亿元, 基金支出 2408亿元, 补偿支出受益 17.45亿人次。[385]
第三, 建立城镇居民医疗保险制度。2007年国务院颁布了《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》, 指出城镇居民基本医疗保险重点保障参保居民的住院和门诊大病医疗支出,有条件的地区可以逐步试行门诊医疗费用统筹。到2012年年底,城镇居民医疗保险参保人数达2.7156亿人, 基金累计结余为769亿元。[386]
随着城镇职工基本医疗保险覆盖范围不断扩大以及城镇居民医疗保险制度和新型农村合作医疗保险制度的建立, 我国基本建立起覆盖全民的基本医疗保障制度。此外, 在基本医疗保障制度外, 我国也开始探索建立多层次的医疗保障体系, 医疗保障水平不断提升。
4.失业保障从“待业保险”走向“失业保险”
1997年, 国有企业改革进入了攻坚阶段, 下岗失业是当时改革遇到的最突出的问题。在此背景下, 国务院于1999年颁布了《失业保险条例》, 正式将“待业保险”这一名称改为“失业保险”, 这标志着我国的失业保险制度发展进入了一个新的发展时期。在《失业保险条例》运行过程中, 随着新问题的出现, 理论界探讨了存在的问题[387], 包括保障范围有待于进一步扩大（乡镇企业职工、农民工等)；失业基金征缴困难且存在挤占挪用问题；失业保险申领资格条件审核不够严格；此外, 理论界还开始关注“隐性就业问题”与失业统计指标体系。在制度发展方面, 2012年年底, 全国参加工伤保险的人数为1.9亿人, 全年工伤保险基金收入527亿元, 基金支出406亿元,年末工伤保险基金累计结余737亿元。[388]
5.非缴费型社会保障制度日趋完善
1999年, 以国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》为标志, 低保制度正式在中国城市建立起来。进入21世纪, 中国的城市居民低保制度进入发展和巩固阶段, 取得了突破性的进展。制度覆盖面逐步扩大, 保障人数从1999年的265.9万人上升到2012年的2143.5万人[389], 保障资金支出大幅度增加, 全国低保支出从2001年的45.74亿元上升到2006年的241.01亿元[390], 在缓解贫困和保障城市居民基本生活权益方面发挥了重要的作用。在取得一些成绩的同时, 该制度在实施过程中还存在一系列的问题, 如最低生活保障的标准偏低, 未能实现有效保障；制度结构过于简单, 忽视某些特殊情况的存在；未能有效区分低保对象和非低保对象；和其他社会保障政策的衔接不好；等等。[391]
在实施城市居民最低生活保障制度的同时, 中国也开始了农村最低生活保障制度的探索。为贯彻落实党的十六届六中全会精神,切实解决农村贫困人口的生活困难, 国务院决定, 2007年在全国建立农村最低生活保障制度。截至2012年年底, 全国农村低保对象2814.9万户、5344.5万人得到了农村最低生活保障, 全年共发放农村最低生活保障资金718亿元, 每人每年低保平均标准为2067.8元。[392]
除了农村和城市的最低生活保障制度外, 还有一系列的非缴费型社会保障制度与之相配套, 如城市的“三无”救济制度、农村五保制度、农村传统救助制度、医疗救助制度、临时救助制度等。以上非缴费型制度共同为我国贫困等弱势群体构筑起坚强有力的社会安全网。
总结这一时期中国社会保障理论和制度发展, 可以发现, 我国社会保障体系建设已进入全民覆盖、城乡统筹、各类项目全面发展的时期。从社会救助到社会保险, 从养老保险到生育保险, 从城市保障到农村保障, 社会上的各类人群均能在当前社保体系中寻找到适合的保障项目, 并且政府在设计各类社会保障项目时开始从城乡统筹的视角为制度整合和改革提供框架基础。