第四节 社会保障理论的向前推进：新时代中国社会保障制度的全面深化改革（2013年以来）
《新中国经济学研究70年》第四节 社会保障理论的向前推进：新时代中国社会保障制度的全面深化改革（2013年以来）,页面无弹窗的全文阅读!
中国社会保障制度在经历了上一时期的扩面和制度构建后, 进入了全面深化改革阶段。党的十八大提出要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针, 以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点, 全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。党的十八届三中全会则进一步提出建立更加公平可持续的社会保障制度的改革目标,这也标志着中国现代社会保障制度发展进入全面深化改革阶段。党的十九大提出全面实施全民参保计划的目标, 按照兜底线、织密网、建机制的要求, 全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。相应地, 这一时期社会保障理论的发展和讨论更加集中于当前制度的完善和深化改革, 同时还注重社会保障制度与整个社会经济的协调发展。
一 社会保障理论的新发展
相对于此前社会保障制度承担为市场经济保驾护航的作用,这一时期社会保障制度的发展与整个社会发展更为密切地联系在一起, 真正成为社会发展的重要组成部分, 并体现出独特的发展规律。
1.人口老龄化与社会保障制度的持续发展
人口老龄化是社会保障制度全面深化改革不能回避的问题, 而我国的养老保障体制改革也一直围绕人口老龄化问题展开。随着人口老龄化程度的不断提高, 基本养老保险制度赡养率持续攀升, 制度收入增速降低, 而制度支出增速不断提高, 甚至在有些省份出现基金穿底的现象, 这就给基本养老保险制度的财务可持续性提出了巨大的挑战, 财政对基本养老保险制度的补贴不断增加, 甚至形成养老保险对财政的裹挟。与此同时, 基本养老保险制度的独立性和保险性不断遭到削弱, 无论是对财政而言, 还是对基本养老保险制度自身发展来说, 都是极其不利的。面对这种情况, 我们在基本养老保险制度全面深化改革过程中, 必须加强制度的收入能力和自我平衡能力, 适度拉开制度与财政之间的关系, 进而推动基本养老保险制度向纵深发展。
2.供给侧改革给社会保障制度带来的挑战与机遇
2015年12月, 习近平总书记在中央经济工作会议上指出：“推进供给侧改革, 是适应和引领经济发展新常态的重大创新,是适应我国经济发展新常态的必然要求。”去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板构成供给侧改革五大关键任务。在以上五大任务的引导下, 社会保障的全面深化改革面临新的挑战与机遇。
第一, 供给侧改革加大社会保障发展压力, 减收增支成为社保发展新困境。从当前看, 供给侧改革主要围绕去产能政策和针对企业减税降费政策展开, 这两项政策从两个方向挤压社会保障发展空间。首先, 随着去产能政策的展开, 人员安置成为改革最为棘手的问题。以钢铁产业为例, 从2016年开始, 在近年来淘汰落后钢铁产能的基础上, 用五年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨, 由此导致的安置人员数量为18万人。除了钢铁产业外, 在煤炭行业, 由于去产能而需要安置的人员数量为70万人[393]。早在2013年, 国务院就在相关文件中提出通过转岗、再就业和创业等多种手段解决人员安置问题, 但这些手段通常是长期性的。从短期来看, 依然要通过社会保障制度对安置人员进行及时援助, 也就是说供给侧改革给社会保障制度带来的直接挑战之一就是保障人口增加, 社保支出上升。其次, 供给侧改革通过资金渠道造成社会保障资金来源缩减。供给侧改革要求企业降低运行成本, 其中一个很重要的方面是降低企业税费水平, 由此直接导致社会保障缴费收入减少,同时, 在去产能的过程中, 企业破产或重组可能会导致安置人员的社保缴费直接中断, 也就是说供给侧改革从两个方面对社会保障缴费来源进行挤压。
第二, 供给侧改革给社会保障制度的发展带来机遇和契机。供给侧改革对于不同的社会保障项目来说意义是不同的：对于养老保险制度来说, 供给侧改革减少资金来源, 但同时也为养老保险改革提供了改革契机, 养老保险增收不能仅仅依赖缴费收入,出于长期可持续发展的考虑, 我们必须更加重视制度的投资收益, 同时还要促进多层次养老保障体系的构建, 增强第二支柱和第三支柱在养老保障体系中的作用, 从而降低对基本养老保险的依赖。对于失业保险制度来说, 供给侧改革是推动失业保险向就业保险制度转型的重要机遇。长期以来, 我国失业保险制度更加注重制度的保障功能, 主要保障形式是发放失业救济金, 在就业促进方面产生的作用相对较小。而在供给侧改革背景下, 失业问题的解决不能单单依靠失业救济, 失业保险要从就业促进的角度出发, 顺利推动安置人员的转岗、再就业和创业, 使失业保险促进就业的功能真正发挥出来。
二 新时代中国社会保障制度的改革与向前发展
相对于前一时期注重社会保障制度的构建与增补, 这一时期社会保障制度的发展主要体现在深化改革方面, 从而推动现代社会保障制度实现长期可持续发展。我们可以从以下几个方面总结这一时期社会保障制度的发展。
（一）养老保障体制改革与发展
毋庸置疑, 养老保障体系依然是这一时期社会保障制度深化改革的重中之重。无论是在制度设计上还是在制度发展上, 公平性和可持续性成为这一阶段养老保障体系追求的主要目标。社会统筹和个人账户相结合的养老保险模式得到进一步确认, 并建立起多缴多得的激励机制；在追求基础养老金全国统筹的过程中建立中央调剂金制度；统筹城乡的居民养老保险制度已经建立起来；机关事业单位养老保险改革取得突破性进展；多层次养老保障体系进一步向前推进。
1.从“做实个人账户”到“完善个人账户”
党的十八届三中全会为中国社会保障制度的全面深化改革绘制了蓝图, 其中, 持续13年的“做实个人账户试点”向“完善个人账户制度”改革, 意味着个人账户功能定位的重大改变。有研究指出, 我国在基本养老保险制度中引入个人账户的目标主要包括两个：其一, 加强制度的激励性, 从理论上讲, 账户比例越大, 激励性越强, 但为了降低做实账户的压力, 2005年国务院38号文将个人账户的比例从11 %降至8 %, 延续2004年上调的做法,个人账户多缴多得的精算功能降到历史最低点, 同时,做实个人账户试点旷日持久, 进展不顺, 制度长期不能定型, 空账成为影响参保人信心的关键因素, 也就意味着通过个人账户调动参保人积极性的目的基本落空。其二, 为未来建立“资产池”以应对人口老龄化的冲击。毫无疑问, 随着做实个人账户工作的终止, 上述目标并未实现。其中主要原因是财政压力巨大, 转型成本始终没有解决, 中央财政仅对有限的省份进行配比补贴, 发达省份由地方财政承担做实个人账户之责, 由此导致地方政府积极性不高, 做实账户额与空账额之间的差距越来越大, 空账规模从2007年的1.1万亿元扩大到2013年年底的3.1万亿元, 做实账户额则从790亿元提高到4154亿元, 也就意味着通过个人账户储备养老资产的目标亦没有实现。[394] 正是由于巨额转型成本的存在, 建立个人账户第二个目标要首先服从于第一个目标, 我们在完善个人账户制时首先要考虑账户的激励功能, 这也是党的十八届三中全会对社会保障制度全面深化改革做出重要决定的精神实质。
2.建立中央调剂金制度, 作为实现养老保险全国统筹的第一步在习近平新时代中国特色社会主义思想的指导下, 为解决发展不平衡不充分的突出问题, 围绕建立健全更加公平和可持续的养老保险制度目标, 从基本国情和养老保险制度建设实际出发,遵循社会保险大数法则, 建立养老保险基金中央调剂金制度, 并作为实现养老保险全国统筹的第一步。2018年6月13日, 国务院发布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》, 其中规定, 中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成, 按照各省份职工平均工资的90 %和在职应参保人数作为计算上解额的基数, 上解比例从3%起步, 逐步提高。建立中央调剂金是在我国基本养老保险统筹层次低进而导致地区间支付压力不平衡的背景下提出的。长期以来, 我国多数省份基本养老保险的统筹层次长期沉淀在县市或省一级, 不同省份的支付压力差别较大, 比如有的省份养老保险已经收不抵支, 需要中央财政大规模补贴, 进而造成养老保险制度对财政的进一步依赖甚至是裹挟。而有些省份养老保险沉淀上千亿资金, 这些资金存入银行, 投资收益为银行存款利息。这也就意味着我国相当一部分财政资金被存入银行, 进而造成福利的损失。鉴于此, 在当前无法将养老保险统筹层次提高至全国水平的背景下, 实行中央调剂金制度无疑是最为稳妥的选择。但值得注意的是, 中央调剂金制度并不是我国养老保险制度的终极目标, 全国统筹才是养老保险制度的发展方向。
3.统筹城乡居民养老保险制度
我国城乡居民养老保险制度的建立走过了“从农村到城市再到城乡统一”的发展路径, 国发〔2009〕32号文建立起新型农村社会养老保险制度, 国发〔2011〕18号文建立起城镇居民社会养老保险制度, 二者在缴费、待遇和财政补贴方面基本类似。2014年, 在各地试点的基础上,《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》（国发〔2014〕8号) 将城镇和农村居民养老保险制度合并, 在全国范围内建立起统一的城乡居民养老保险制度。该制度的建立无疑是我国社会保障制度的一大突破, 它弥补了我国在非就业人口正规养老保障制度方面的空缺, 将社会保险制度从就业人口扩展至非就业人口, 其模式设置也为将来建立统一的养老保险制度奠定了基础。自2014年制度建立以来, 居民养老保险制度实现了较为稳定的发展。参保人数由2014年的5亿人增加到2018年的5.2亿人, 意味着新型农村养老保险制度和城镇居民养老保险制度在经历了初期的快速扩面后进入了相对稳定的发展时期。在基金收支方面, 城乡居民养老保险基金收入从2014年的2310亿元升至2018年的3808.6亿元, 同期基金支出从1571亿元增加到2919.5亿元[395]。但值得注意的是, 我国城乡居民养老保险制度仍处于较低的统筹层次, 多处于县级统筹水平, 当制度处于扩面阶段时, 统筹层次低的问题并不明显, 但从长远看却是不利的：一方面, 基金分散在各区县, 规模小, 投资渠道主要为银行存款, 不利于制度的保值增值。另一方面, 随着城镇化进程以及人口流动的加快, 再加上我国还未建立起地区间以及制度间的转移机制, 这就给城乡居民参保带来诸多不便。并且统筹层次一旦确立下来, 通常具有惯性或路径依赖的特征, 统筹层次再难提高, 不利于制度的长期持续发展。
4.机关事业单位养老保险并轨改革, 从“碎片化”到“大一统”
2015年3月, 在全国推进依法治国的开局之年和全面深化改革的关键时刻,《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号) 正式发布, 该《决定》对城镇机关事业单位养老保险制度的规定, 与已经运行了20多年的城镇职工养老保险制度几乎一致。这也就意味着我国养老金制度在消灭“碎片化”和走向“大一统”的路上迈出了关键性的一步, 机关事业单位享有养老金特权的历史一去不复返。2015年养老保险并轨改革产生了深远的意义, 首先, 有利于促进公共部门与私人部门的劳动力流动。财政供养式的退休制度显然不利于机关事业单位与企业部门之间劳动力的流动, 不利于根除公共部门人员向私人部门流动时“视同缴费”遇到的各种道德风险带来的变相歧视。其次, 有利于保护机关工作人员的权益。改革后, 所有机关事业单位人员都会获得独立于供职机构的养老权益和养老资产, 它终身属于个人, 无论发生什么事故或任何刑事案件,个人账户形成的养老资产和社会统筹形成的未来权益均受法律保护, 这有助于保护机关事业单位工作人员的权益。再次, 有利于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。机关事业单位工作人员参与现代社会保险制度是社会进步的主要体现, 是经济发展到一定水平的必然结果, 有助于推进国家治理体系和治理能力现代化建设。最后, 并轨改革有利于促进社会公平正义。机关事业单位实行财政供养型退休制度世界罕见, 使得改革更显急迫性, 它指向的不仅仅是替代率问题, 还涉及起点公平和政策公平问题[396]。
5.多层次养老保障体系进一步向前推进
相对于上一阶段, 这一阶段养老保障体系多层次化发展的特征更加明显。从当前看, 我国养老保障体系由第一层次的基本养老保险制度、第二层次的企业年金制度和第三层次的个人税收递延型商业养老保险组成。首先, 第一层次的基本养老保险制度是多层次养老保障体系的主体和基础, 自1998年建立城镇职工基本养老保险制度以来, 到2018年年底, 制度参保人数为4.18亿人, 当年基金收入为50144.8亿元, 基金支出为44162.4亿元。在城乡居民养老保险制度方面, 到2018年年底, 制度参保人数为5.24亿人, 当年基金收入为3808.6亿元, 基金支出为2919.5亿元。这就意味着, 基本养老保险制度已经实现了对我国9.42亿人口的覆盖, 制度覆盖范围之广世界罕见。[397] 其次, 第二层次的企业年金制度初具规模且更加规范化, 2017年年底, 我国建立企业年金的企业数和职工人数分别为8.04万个和2331万人, 基金累计结存12880亿元。同年年底, 人社部、财政部联合印发《企业年金办法》, 2018年2月1日正式开始实施, 相对于2004年的《企业年金试行办法》在推动企业年金制度向前发展的道路上更具优势：将“自愿建立”改为“自主建立”表明了政府积极推动和鼓励广大企业建立年金制度的态度；虽然弱化了建立企业年金制度的三个条件, 但修改的初衷是为了鼓励企业积极建立年金, 扩大企业年金参与率；重新规范企业年金缴费比例,并与职业年金相一致；明确企业年金个人账户下设两个子账户, 规定企业缴费归属三原则；对领取企业年金的资格条件首次做出明确规定, 并首次规定了企业年金待遇计发方式。最后, 2017年7月,国务院办公厅发布《关于加快发展商业养老保险的若干意见》, 标志着第三层次的个人税收递延型商业养老保险正式诞生。随后, 在2018年4月, 财政部等五部委联合发布了《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》, 对税优资格进行了明确规定。
（二）医疗保障体系改革与发展
2009年“新医改”提出建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系, 形成“四位一体”的基本医疗卫生制度。在此背景下, 我国医疗保障体系迎来新的发展和改革。
1.城乡居民大病保险逐步建立起来
众所周知,“看病难、看病贵、因病致贫、因病返贫”是我国医疗保障体系遭受诟病的重要原因之一, 经过十几年的发展, 我国虽然建立起覆盖全民的医疗保障制度, 但看病难、看病贵的问题并未得到根本解决。在全国7000 多万贫困农民中, 因病致贫的占到42%, 在五个主要的致贫原因中, 大病致贫占据首位[398]。鉴于此, 2012年8月, 国家发改委等六部委联合发布《关于开展城乡居民大病保险工作的指导意见》, 初步提出城乡居民大病保险的保障对象、保障范围和承办方式等, 并在有条件的地区开始试点；2015年8月,国务院办公厅正式发布《关于全面实施城乡居民大病保险的意见》,提出在2015年年底前, 大病保险覆盖所有城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗参保人群, 到2017年, 建立起比较完善的大病保险制度, 医疗保障体制的公平性进一步提升。2017年, 民政部等六部门发布《关于进一步加强医疗救助与城乡居民大病保险有效衔接的通知》, 该《通知》从保障对象、支付政策、经办服务、监督管理四个方面对城乡居民大病保险和医疗救助制度进行衔接, 从而有效防止发生家庭灾难性医疗支出, 进而减少城乡居民“因病致贫、因病返贫”现象的发生。2017年, 党的十九大报告指出：完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度。2018年政府工作报告对大病保险的基本成果进行了总结：大病保险制度基本建立, 已有1700多万人次收益。值得注意的是, 此处的大病保险制度仅仅针对城乡居民, 保障对象为城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的参保人, 保障范围与城乡居民基本医保范围相衔接, 支持商业保险机构承办大病保险。
2.整合城乡居民医疗保险制度
2003年,《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》正式提出建立农村新型合作医疗制度；2007年,《关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》以基本建立覆盖城乡全体居民医疗保障体系为目标, 提出试点建立覆盖全体非从业居民的城镇居民基本医疗保险。这两个制度的推出意味着我国最终建立起覆盖全民的全民医保框架, 但整个医疗保障体制依然呈现出城乡分立的三维特征, 严重损害了医保体系的公平性和参保人的权益。鉴于此, 如何实现不同群体医疗保险制度的整合成为当时理论界讨论的焦点, 各地也不断试点推进制度的整合。2016年, 国务院发布《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》, 从六个方面对整合工作提出了要求：统一覆盖范围、统一筹资政策、统一保障待遇、统一医保目录、统一定点管理和统一基金管理, 这意味着我国正式开始城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的合并工作。医疗保障体系从三维结构向二维结构转化, 医疗保障体系的公平性和协调性进一步增强。2018年7月, 新成立的国家医疗保障局会同财政部、人社部和国家卫生健康委员会联合发出《关于做好2018年城乡居民基本医疗保险工作的通知》, 该《通知》指出, 2019年全国范围内统一的城乡居民医保制度将全面启动实施, 已经整合的地区要实现制度的深度融合, 提高运行质量, 增强保障功能, 未出台整合方案和尚未启动合并工作的地区要抓紧出台方案并尽快启动实施。当前, 城乡居民医疗保险制度整合工作仍在进行中, 从2018年的实施情况看, 依然有部分地区的新型农村合作医疗制度尚未完成合并工作, 全年城乡居民医疗保险制度参保人数为8.97亿人, 新型农村合作医疗参保人数为1.30亿人, 两个制度全年基金收入为7830.83亿元, 基金支出为7102.73亿元, 基金累计结余4628.36亿元, 其中城乡居民基本医疗的收入、支出和累计结余占绝大部分。[399]
3.多层次医疗保障体系基本建立起来
从整体上看, 我国当前多层次医疗保障体系已具备一定规模, 多层次医疗保险网络建设日臻完善。首先, 医疗救助是我国医疗保障体系的第一层次, 最低生活保障家庭成员、特困供养人员和其他特殊困难的人员都可以申请相关的医疗救助。2018年, 医疗救助制度直接救助3824.59万人次, 其中住院人次占比超过50%, 自主参加医保人数为4971.59万人, 制度直接救助资金支出为281.65亿元。其次, 医疗保障体系的第二层次是城镇职工基本医疗保险制度和城乡居民基本医疗保险制度, 以及两个制度的延伸, 其中包括城乡居民大病保险、城镇职工大病保险和公务员医疗补助等。在城镇职工基本医疗保险方面, 2018年参保人数为3.17亿人, 基金收入为13259.28亿元；基金支出为10504.92亿元, 基金累计结余18605.38亿元；在城乡居民基本医疗保险方面, 2018年参保人数为 10.27亿人, 基金收入为7830.83亿元, 基金支出为7102.73亿元, 基金累计结余4628.36亿元, 也就意味着我国基本医疗保险制度已经实现了对13.44亿人口的覆盖。[400] 最后, 医疗保障体系的第三层次还包括企业补充医疗保险和团体健康险, 其中企业补充医疗保险主要用于补偿政策内个人自付部分, 各单位待遇水平差异大, 到2015年年底, 补充医疗保险覆盖人群约为职工基本医保的14.5%。在团体健康险方面, 2016年团体健康险保费收入为481.87亿元, 约为职工基本医疗保险基金收入的4.69%。另外, 医疗保障体系第三层次包括个人税优型健康险和健康保险。其中个人购买个人税优型健康险可以税前扣除, 到2017年7月, 有30家保险公司经营该业务。个人购买健康保险不享受税优政策, 但经营一年期以上健康保险产品的保险公司相应保费收入免征营业税。2017年, 健康保险费收入为4389.46亿元。[401]
4.整合医疗保障体制, 成立国家医疗保障局
2018年3月7日, 十三届全国人大一次会议批准了《国务院机构改革方案》, 其中, 组建国家医疗保障局是此次国务院机构改革的重要内容之一。根据机构改革方案, 国家医疗保障局的首要工作是对医疗保障体制的相关职能进行整合, 其中包括人社部对城镇职工基本医疗保险、生育保险和城镇居民基本医疗保险的管理职能, 卫计委对新农合的管理职能, 民政部的医疗救助职能, 发改委的药品和医疗服务价格管理职能等。成立医疗保障局是对我国当前医疗保障运行体制改革与完善的回应。首先, 医疗保障局的成立解决了不同医保制度间的整合协调问题。以城乡居民基本医疗保险制度整合为例, 2016年国务院《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》中指出,在城乡居民基本医疗保险制度中要整合经办机构, 但是在实际操作过程中遇到不少问题。在多数地区, 农村新型合作医疗由卫生部门管理, 城镇居民基本医疗保险由人社部管理, 这也就意味着, 仅仅在经办管理方面, 城乡居民医疗保险制度整合就遇到了较大的阻力。理论界众说纷纭, 有学者主张将新农合的管理纳入人社部门, 还有的学者主张维持当前的模式, 而医疗保障局的成立终结了这种争论。其次, 建设多层次医疗保障体系的需要。医疗保障局成立后, 民政部门的医疗救助职能和人社部门的医疗保险职能整合在一起, 由独立的部门进行统一管理, 使得医疗救助和基本医疗更好地为困难群体提供保障, 并提高了经办管理方面的效率。同时, 商业医疗保险在多层次医疗保障体系中承担了越来越明显的功能, 商业保险的发展需要基本医疗保险为其留下空间, 并且通过医疗保障局与财政部门的协商, 可以为商业医疗保险的发展提供必要的税优政策。
（三）社会保障其他领域的改革与发展
这一时期, 除了养老保险和医疗保险取得了长足进步外, 社会保障其他领域也朝着全面深化改革的方向发展, 社会救助体系发展进一步规范, 意味着缴费型和非缴费型社保制度相互配合并形成了相对完整的制度体系。此外, 社会保障体系与社会经济的互动向纵深发展, 在供给侧改革的有力推动下, 社会保险费率有了较为明显的下降, 社会保障制度的持续能力进一步增强。
1.城乡统筹的社会救助体系基本建立起来
2014年, 国务院颁布《社会救助暂行办法》, 其中规定我国的社会救助体系包括最低生活保障制度、特困人员供养制度、受灾人员救助制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业救助制度和临时救助制度等, 从而实现零散社会救助项目向综合性社会救助体系的转型, 根据该《办法》, 社会上不同类型的弱势人群都能在社会救助体系中找到相应的救助制度和救助标准。近年来,我国社会救助制度取得了较大的发展, 截至2017年年底, 在最低生活保障制度方面, 全国共有城市低保对象741.5万户和1261万人,全年各级财政共支出城市低保资金640.5亿元；在特困人员供养制度方面, 全国共有特困人员492.3万人, 全年各级财政共支出特困人员救助供养资金290.6亿元；在临时救助制度方面, 全国临时救助累计970.3万人次, 全年各级财政共支出临时救助资金107.0亿元；在医疗救助制度方面, 2017年医疗救助参加基本医疗保险5621.0万人, 全年各级财政支出医疗救助资金74.0亿元；在防灾减灾救灾方面, 2017年, 国家减灾委、民政部共启动国家救灾应急响应17 次, 向各受灾省份累计下拨中央财政自然灾害生活补助资金80.7亿元（含中央冬春救灾资金57.3亿元)；等等。[402]
2.社会保险降费取得实质性成果
自2019年“两会”开始, 在短短不到一个月的时间里, 改革开放以来规模最大、最密集的减税降费方案连续出台。在社会保障体系方面, 城镇职工基本养老保险单位缴费费率从19%降至16%, 失业和工伤保险费率继续执行阶段性下调政策。4月4日, 国务院办公厅印发《降低社会保险费综合方案》, 决定调整就业人员平均工资计算口径, 将各省城镇非私营单位就业人员平均工资下调为全口径城镇单位就业人员平均工资作为缴费基数, 缴费基数下降。降低社会保障缴费是新常态经济发展背景下的必然选择, 随着我国经济从经济高速增长阶段向中高速增长的高质量发展阶段转型, 经济下行压力加大, 企业利润空间受到挤压, 就业的结构性矛盾凸显, 高水平的社会保障缴费成为企业的“刚性成本”。在此背景下, 降低社会保障缴费是贯彻中央关于企业缴费“有实质性下降”的重要举措, 是改善社会保障制度公平性和可及性的重要手段, 同时也是社会保障制度改革取向和改革观念的一次重大变革。但值得注意的是, 降低社会保障缴费可能会使得财务的可持续性面临较大压力。特别是养老保险领域, 在原有的费率水平下, 我国有些省份的城镇职工养老保险制度已经开始面临支付压力, 随着降低缴费水平工作的展开,笔者曾经指出, 大幅“双降”后, 养老保险基金枯竭的时点比“双降”前至少要提前10年左右到来。[403]