第五节 70年来中国社会保障制度转型之比较与总结
《新中国经济学研究70年》第五节 70年来中国社会保障制度转型之比较与总结,页面无弹窗的全文阅读!
一 传统社会保障制度与现代社会保障制度的实证比较
现代社会保障制度与传统社会保障制度存在巨大差异, 转型前后, 社会保障在制度性质、结构、功能、所属政策范畴以及管理主体等方面都发生了质的变化, 主要表现为：制度性质从“文化大革命”前的“国家—企业保险”, 到“文化大革命”期间的“企业保险”, 再到改革开放后以社会保险为主体的国家—社会保障；制度结构从改革开放前的单一层次转变为改革开放后的多层次；制度功能上, 改革开放前是计划经济体制的一个子系统, 改革开放后经历了从为国有企业改革配套和为社会主义市场经济服务转变为化解社会风险和维护社会稳定的社会安全网, 最终成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分；所属政策范畴方面, 从“文化大革命”前的劳动政策, 到“文化大革命”期间的企业政策, 再到改革开放后的社会政策；管理主体从“文化大革命”前的工会, 到“文化大革命”期间的企业, 再到改革开放后的政府职能部门。这些特性的转变又影响到社会保障的覆盖范围、资金筹集等制度参数的重大改变。
1.制度结构：从单一层次转变为多层次
改革开放前的传统退休养老制度和医疗保险制度提供的只是国家单一层次的制度安排, 即只有劳动保险制度、公费医疗和劳保医疗制度。改革开放后, 现代社会保障制度逐渐走向多层次：从整体结构来看, 现代社会保障制度由缴费型的社会保险制度和非缴费型的社会救助、社会福利制度组成, 非缴费型制度和缴费型制度相结合, 通过“社会救助—社会保险—社会福利”的架构满足了社会成员不同层次的需求, 尤其是非缴费型的社会救助制度, 作为社会保障体系的最后一道防线, 自2014年综合社会救助体系建立以来充分发挥了保障特殊困难群体生活的“社会安全网”功能。随着社会保障制度结构的多层次发展, 制度供给主体也发生了变化。相比于传统社会保障制度在“文化大革命”前由各级工会组织实施和“文化大革命”期间由企业提供, 现代社会保障制度由国家、企业、社会、市场等主体混合提供, 实现了供给主体的多元化。
2.覆盖范围：从仅覆盖公有制企业到覆盖各类所有制企业
改革开放前的传统社会保障制度仅覆盖公有制企业, 适应计划经济时代以国有经济为主体的单一经济结构。改革开放后, 随着多种所有制相结合的混合经济的发展, 众多小集体和新办集体经济组织或企业、“三资”企业、私营企业与乡镇企业开始出现, 新的经济形态与就业形势呼唤着新的社会保障制度。自改革开放以来, 社会保障制度的覆盖面从最初的以公有制企业职工为主体, 扩展至包括各类所有制类型的正规就业职工和灵活就业人员以及城市未就业居民和农村居民。各项社会保障制度的覆盖人数逐年增加：基本养老保险的参保人数从20世纪90年代的不到2.0亿人增加到2017年年底的9.2亿人, 城镇职工基本医疗保险覆盖人数从1998年的509万人增加到2017年的3.0亿人, 同期失业保险覆盖人数从7927.9万人增加到1.9亿人, 工伤保险覆盖人数从3781.3万人增加到2.3亿人,生育保险覆盖人数从2776.7万人增加到1.9亿人。[404]
3.筹资模式：从企业缴费到国家、企业、个人三方分担
传统社会保障制度只有企业缴费（比如, 劳动保险制度的资金完全来源于占职工工资总额3%的企业缴费),个人不承担任何缴费责任；由于计划经济时代企业依附于国家, 实质上是国家在“兜底”传统社会保障制度的运行, 国家财政成为传统社会保障制度唯一的资金来源。国家“兜底”的筹资模式最终使国家财政不堪重负, 导致传统社会保障制度难以为继。改革后的现代社会保障制度由国家、企业和个人共同承担筹资责任, 以城镇职工基本养老保险和医疗保险为主体的新的社会保险制度的资金来源由用人单位缴费、个人缴费和财政补贴三部分组成, 其中财政补贴的地位和作用显著。根据财政部发布的数据, 2017年, 城镇职工基本养老保险基金收入33542.04亿元, 其中财政补贴收入4955.13亿元, 占基金收入总额的14.8%, 比2016年增长15.5%；城乡居民基本养老保险基金收入3339.3亿元, 其中财政补贴收入2319.19亿元, 占基金收入总额的69.5%, 比2016年增长10.9%；城乡居民基本医疗保险基金收入6838.33亿元, 其中财政补贴收入4918.68亿元, 占基金收入总额的71.9%, 比2016年增长6.7%。[405] 多元主体分担责任的筹资模式强化了现代社会保障制度的物质基础, 使社会保障基金收入和基金积累规模不断增加, 制度抗风险能力得以提高。
4.财政介入：推动非缴费型制度和缴费型制度不断发展和完善
改革开放以来, 中国社会保障制度改革完善的一个显著特征是非缴费型制度与缴费型制度同步发展,“两条腿走路”以满足不同收入群体的需求。非缴费型制度的迅速发展得益于国家财政的大规模介入。改革开放前, 可列为非缴费型制度的农村“五保”制度虽然也获得中央和地方财政补贴, 但受覆盖范围小、待遇水平低等因素的影响, 财政介入的程度不高；最终, 农村“五保”制度因资金困境等原因在“文化大革命”期间几乎全部停顿。改革开放以来, 不仅着眼于解决农村“五保”制度的资金问题, 使“五保”制度恢复运转, 而且逐步建立和完善了以城乡居民最低生活保障制度为核心的综合社会救助体系以及资金几乎全部来自财政补贴的新型农村基本养老保险制度（2014年起合并为城乡居民基本养老保险制度),从而实现了中国非缴费型制度的规范化、系统化发展。以城乡居民最低生活保障制度为例, 中央和地方财政支出低保资金逐年增加,其中中央财政支出占大头：2007年各级财政支出低保资金386.5亿元, 其中中央财政支出占49.1%；经过10年的时间, 2016年各级财政支出低保资金1702.4亿元, 是2007年的4倍多, 其中中央财政支出占78.8%。[406]
财政补贴缴费型制度的典型例子是基本养老保险制度, 虽然学界对于财政补贴基本养老保险制度存在争议, 但毋庸置疑, 财政在推动基本养老保险制度的建立和发展方面起到了关键性的作用, 在城镇职工基本养老保险方面, 财政是制度转型的润滑剂,没有财政补贴, 城镇职工基本养老保险不会如此顺利转型。2003年, 全国各级财政对城镇职工基本养老保险的补贴额是530亿元, 到2017年, 补贴已经增至8004亿元, 当前制度累计余额中绝大部分来自财政。[407] 在城乡居民基本养老保险方面, 财政是制度建立与发展的推动器, 无论是制度缴费还是待遇发放, 财政都参与其中。
5.物质基础：全国社会保障基金的发展
2000年建立的全国社会保障基金起步阶段注入资金仅为200亿元, 截至2017年年末, 全国社保基金资产总额22231.24亿元。其中直接投资资产 9414.91亿元, 占全国社保基金资产总额的42.35%；委托投资资产12816.33亿元, 占全国社保基金资产总额的57.65%。财政性拨入全国社保基金资金和股份累计8577.80亿元, 其中财政性净拨入累计8557.18亿元。全国社保基金自成立以来,年均投资收益率8.44%, 累计投资收益额10073.99亿元。[408]
国务院发布的《全国社会保障基金条例》明确规定, 全国社会保障基金的性质是“国家社会保障储备基金, 用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂”, 是一只长期投资基金。作为一只主权养老基金, 2004年以来, 全国社保基金实现两个质的飞跃：实现了委托管理的“外包”目标；2006年获得了QDII境外投资资格。全国社会保障基金是中央政府集中的国家战略储备基金, 由中央财政拨入资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产、经国务院批准以其他形式筹集的资金及其投资收益构成。
二 社会保障转型对开放型经济体的理论诠释
经历了制度性质、结构、功能等方面的转变之后, 现代社会保障制度为开放型经济的健康有序发展发挥了支持和促进的作用, 保障了开放型经济体的建立、运行和发展。现代社会保障制度之所以能够对建立开放经济体以及促进开放经济发展做出重大贡献, 主要原因在于现代社会保障制度成为开放经济的一项“生产要素”[409], 与资本、技术、劳动力等其他生产要素一起推动开放型经济总体产出水平的持续提高。
作为一项生产要素, 现代社会保障制度促进开放经济发展的作用具体表现为以下三方面。
第一, 现代社会保障制度有助于调动消费和投资这两个经济变量对经济增长的作用, 进而促进开放经济的持续快速发展。现代社会保障制度帮助实现个体不同生命周期之间以及不同经济周期之间的消费平滑, 有助于增加居民的可支配收入, 进而有助于提升居民的消费预期、刺激消费水平的提高；现代社会保障制度使企业成为真正的市场主体, 有助于企业作为投资经营主体地位的优势得到充分发挥, 可激发企业的投资活力, 进而促进整体投资水平的提升。
现代社会保障制度的贡献可以用简单的开放经济理论模型来诠释。开放经济理论模型假设产出水平取决于技术、资本、劳动力等生产要素, 生产函数为：
Y=AF（K,L)（其中Y代表产量, K表示资本, L代表劳动力)
纳入现代社会保障制度这项生产要素后, 生产函数变成：
Y=AF（K,L,SS)（其中SS表示社会保障)
第二, 现代社会保障制度促进了劳动力的自由流动, 激发了劳动力这项生产要素满足开放经济发展需求的功能。劳动力的自由流动是开放经济的本质特征, 如果劳动力不能自由流动, 开放经济体就难以形成。劳动力自由流动才能促进劳动力资源的合理配置, 继而充分发挥该生产要素促进开放经济发展的作用。此外, 医疗卫生保健和职业安全政策等项目有助于维持或提高劳动者的生产效率（ILO, 2003), 进而提高开放经济体的总体产出水平。
不同于资本和劳动力等生产要素对产出水平的直接影响, 现代社会保障制度通过提高劳动者的生产效率、促进劳动力资源的合理配置等方式间接地影响产出水平。
开放经济理论模型还假设消费水平C取决于可支配收入, 二者正相关：
C=C（Y-T)（T是税收),
投资I取决于实际利率r, 并且与r成负相关：
I=I（r)
由于Y=C+G+I+NX（CA)（其中G代表政府支出、NX代表贸易差额或净出口额), 则：
NX（CA) =EX-IM=[Y-C-G]-I=S-I（其中EX为出口额、IM为进口额)
纳入现代社会保障制度这个生产要素以后, 储蓄、投资和消费均会受到社会保障制度的影响。经济危机期间, 现代社会保障制度改革增加了居民收入, 从而促进消费水平的提高；保障下岗失业人员的生活、降低保险费率等改革有助于减轻企业的负担, 保证企业生产、投资的正常进行；现代社会保障制度“反周期”功能的发挥还能够缓解或避免扩张性财政政策最终导致总需求减少的风险。
第三, 现代社会保障制度能够发挥“反周期”的作用, 这是中国特色社会主义市场经济条件下现代社会保障制度的一个重要特点。开放型市场经济具有周期性, 伴随着衰退、萧条、复苏、繁荣的交替循环；现代社会保障制度的“反周期”功能尤其体现在2008年国际金融危机和当前的供给侧结构性改革中。2008年国际金融危机期间, 中国社会保障政策被纳入“一揽子”刺激政策组合中, 采取了与一些发达国家紧缩福利相反的措施, 通过强力推进各项社会保障制度建设、阶段性降低社会保险费率等方式增加居民收入、减轻企业负担, 成为拉动经济恢复和增长的第一大引擎。现阶段经济进入新常态后, 在供给侧结构性改革中, 社会保障制度作为改革大局的有机组成部分, 通过多轮的降低费率、制度整合、城乡衔接等适应性变革发挥着协调和配合作用, 以提高供给侧结构性改革的综合效益。刚刚闭幕的“两会”正式宣布, 养老保险费率在前几年降低1个百分点的基础上, 2019年再次下降3个百分点, 并且费基也做了大幅下调, 费率和费基的“双降”力度之大创历史之最。
总之, 开放经济中, 现代社会保障制度这项生产要素有助于提振居民的消费信心、刺激消费, 激发投资活力, 进而拉动经济增长,改善贸易平衡状况。
三 中国社会保障制度的总结与展望
新中国社会保障制度70年发展历史亦是从计划经济体制下的传统社会保障制度转型为适应社会主义市场经济的现代社会保障制度的历史。传统社会保障制度是封闭经济条件下特殊经济体制的产物,适应封闭经济下国有经济和集体经济占统治地位的所有制结构、低工资制和工分制的简单分配关系以及不存在劳动力流动和劳动力市场的现状。转型后适应开放型经济的现代社会保障制度促进了劳动力的自由流动, 提高了劳动者的生产效率, 有助于提高居民的消费水平并激发企业的投资活力, 在经济危机来临时发挥“反周期”功能, 有益于促进经济的恢复和发展, 从而在整体上帮助开放型经济体的建立并且促进开放型经济的持续健康发展。
然而, 现代社会保障制度仍面临着人口老龄化加剧、经济下行压力加大以及制度自身问题等的巨大挑战。首先, 人口老龄化加剧的挑战。2000年中国正式进入老龄化社会以来, 中国的人口老龄化程度不断加深, 2018年60 岁及以上老年人口占总人口的17.9%[410]；联合国的预测显示[411], 到2030年60 岁及以上老年人口的比重可达25.1%, 到2050年将达35.1%, 到2070年将达36.3%。人口老龄化必将导致社会保障财政支出不断增加, 财政赤字不断扩大, 进而影响高质量开放型经济体系的发展。其次, 经济下行压力的挑战。经济下行压力将会加剧社会保障制度的财务压力, 一方面政府需增加资金投入以应付社保制度的资金缺口, 另一方面因企业经济效益下降导致的缴费不足会影响整个社保体系的运转。最后, 制度改革的压力。现代社会保障制度本身仍然存在着公平性、可持续性、可及性、便携性等方面的问题, 这些问题如果不能有效地解决, 将不利于其发挥支撑高质量开放型经济体系的功能。
上述问题包括但不限于如下几点：一是过高的缴费率违背了现代社会保障制度建立时给企业减负的初衷, 不利于企业竞争力的提升。目前, 中国五项社会保险制度的缴费率合计、住房公积金缴存比例以及企业年金缴费率等总和已超过50%, 在世界范围名列前茅。二是养老保险的财务可持续性存在巨大隐患, 地区间基金累计结余不平衡（东部沿海地区结余较多、中西部地区需要财政补贴), 构成了巨大的财政风险。三是由于统筹层次低和财政体制“分灶吃饭”等原因造成制度便携性差, 阻碍了劳动力的全国流动, 不利于全国范围内劳动力市场的形成。
展望未来, 中国现代社会保障制度的改革取向须满足经济从高速度扩张向高质量发展转型的要求, 在供给侧结构性改革中发挥作用。未来改革的必然选择将是关注供给侧的改革, 完善顶层设计、保证立法先行、引入精算平衡原则、建立精算预测机制, 从而有效应对人口老龄化和经济下行压力带来的挑战；加快提升基本养老保险和医疗保险的统筹层次并推进跨地区的可转移性, 彻底实现城乡社会保障制度的一体化以促进劳动力流动并增进社会公平, 加强社会保障基金管理并建立和完善基金风险预警制度以保障财务的可持续性。
（执笔人：郑秉文，中国社会科学院世界社保研究中心主任；高庆波，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员；于环，北京体育大学管理学院讲师；张笑丽，中国人民大学劳动人事学院博士研究生）