第二节 市场决定引领经济领域各项改革的深化
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十八届三中全会《决定》提出：“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革, 坚持和完善基本经济制度, 加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系, 加快转变经济发展方式, 加快建设创新型国家, 推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”这说明, 市场决定正引领着经济领域各项改革的深化。主要包括以下几方面。
一 国资监管机构从以管企业为主到以管资本为主的转变
《决定》说：“完善国有资产管理体制, 以管资本为主加强国有资产监管, 改革国有资本授权经营体制, 组建若干国有资本运营公司, 支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标, 更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域, 重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。”2015年8月24日《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》指出：“以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位, 科学界定国有资产出资人监管的边界, 建立监管权力清单和责任清单, 实现以管企业为主向以管资本为主的转变。”
2002年党的十六大确立管资产和管人管事相结合的国有资产管理体制, 国家、省、市（地级) 成立国资委, 结束了多年来“九龙治水”的弊端, 但是始终解决不好国资委既当老板又当婆婆的问题, 从而也很难解决政企分开的问题。这次从“以管企业为主”到“以管资本为主”的国有资产监管机构的改革,既是深化国企改革的重大举措, 也是经济改革理论的重大创新。这意味着：
第一, 国资委不再是国有企业事事都要向其请示的顶头上司。在“以管企业为主”的体制下, 国有企业即使进行了公司制改革,成立了董事会, 但是这个董事会却无法履行公司法赋予它的权力,不能独立的对公司的重大问题进行决策, 因为几乎所有重大问题都必须向国资委请示后才能做出决定。也就是说, 公司连自主经营决策权都没有, 更谈不上成为独立的市场主体。这样, 市场在资源配置中起决定性作用, 在国有企业这样的微观层面也落实不了。现在要转变为“以管资本为主”, 除个别例外, 国资委就真的是只当老板, 给出资公司派股东代表和董事, 让公司董事会真正履行公司法规定的权责。2017年7月, 国务院办公厅印发《中央企业公司制改制工作实施方案》, 要求2017年年底前, 按照1988年制定的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》登记、国资委监管的中央企业（不含中央金融、文化企业) 要全部改制为按照公司法登记的有限责任公司或股份有限公司, 加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。此次改革涉及将要转制的69户央企集团公司总部（央企当时总共101户) 资产近8万亿元, 以及3200余户央企子企业资产5.66万亿元。[3] 此项拖了20 多年的改革终于在2017年年底落地了, 这既是深化国企改革的迫切需要, 也是落实“以管资本为主”的重要条件, 因为只有上述69户央企及3000多户子企业转为公司制后, 国资委才有可能不去直接管这些企业, 逐渐转向“以管资本为主”。在央企全面实现公司制改革带动下, 到2018年第三季度末, 全国国有企业公司制改制面达到94%；央企数调整至96户；央企累计减少法人户数超过1万户, 法人总数已由5万多户降至4万多户。[4]
第二, 组建或改组资本运营公司和投资公司, 作为国有资本市场化运作的专业平台。国资委要做到“以管资本为主”, 就要组建或改组国有资本运营公司和投资公司, 国有资产监管机构依法对国有资本投资和运营公司和其他极少数监管的企业履行出资人职责, 并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。因此, 以后一般国有企业就是与国有资本投资运营公司打交道, 国有资本投资运营公司是被国资委授权的国有企业的出资人即老板。从2014年起, 国务院国资委即进行国有资本投资运营公司试点, 到2017年, 已有中粮集团、国投公司、神华集团、中国五矿、宝武集团等10家公司试点, 已取得一定成效。一是基本完成了向投资、运营公司的转型。根据国有资本投资运营公司功能定位, 各企业内部实施了总部职能调整、业务板块整合、子企业授权放权等多项改革, 实现了管理体制的重塑和再造。二是充分发挥了投资、运营公司的平台作用。投资公司立足优势产业, 推进产业重组整合,在产业引领和供给侧结构性改革中充分发挥表率作用。运营公司探索国有资本市场化运作, 支持了央企结构调整、创新发展和提质增效。三是积极探索了企业内部机制改革的途径方式。不少试点企业开展综合性改革试点, 率先推进落实董事会职权、职业经理人制度、薪酬分配差异改革、混合所有制改革等, 推动企业加快形成市场化经营新机制, 有力激发了企业活力。[5]
第三, 国资委的主要职责, 是更好地服务于国家战略目标, 优化国有资本配置, 提高国有资本运作效率, 提高国有资本的流动性。按照十八届三中全会《决定》指出的, 今后国有资本投资重点主要是以下五项：提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。这一规定, 比1999年党的十五届四中全会《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》论述更为具体和明确。十五届四中全会《决定》提出的国有经济需要控制的行业和领域包括：涉及国家安全的行业, 自然垄断的行业, 提供重要公共产品和服务的行业,以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。十五届四中全会《决定》则不再笼统提控制自然垄断的行业, 而是指出, 国有资本继续控股经营的自然垄断行业, 根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务。还把保护生态环境列为国有资本投资重点领域之一, 也表明比1999年的四大领域有进一步扩展。直到2017年, 国有资本还未很好做到集中于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域, 仍有大量国有资本存在于一般竞争性产业, 包括大部分央企热衷于投资房地产业（不含保障房)。今后需要进行有进有退的调整, 争取到2020年前后80%以上的国有资本集中在该《决定》指出的五个重点领域。
第四, 国资委将专注于提高国有资本运作效率, 实现保值增值。在“以管企业为主”的条件下, 国资委要管100 户左右央企, 管理的战线太长, 与管理学原理一般的直接管理30户左右比较有效率的要求相悖, 更何况央企下面还有五六个层级最多的达十个层级的子公司、孙子公司、曾孙公司, 等等, 国资委更是鞭长莫及。这就影响国资委专注于提高整个国有资本的效率, 也不利于国有资本的保值增值。一个时期以来, 一些国有企业内部管理混乱, 因侵吞贪污、关联交易、利益输送、违规决策等导致国有资产流失现象时有发生。如2015年中央巡视组发现, 在中国石化、中国海运、中船集团、神华集团、东风公司等央企, 都不同程度存在搞利益输送和交换、关联交易谋利等突出问题。[6] 造成这一端的原因很多, 但与“以管企业为主”的体制机制有一定关系。今后, 国资委“以管资本为主”,可以集中精力管好国有资本, 专心致志做好国有资本保值增值工作。
二 提出混合所有制经济是基本经济制度的重要实现形式, 这是《决定》的又一重要亮点
十八届三中全会《决定》说：“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济, 是基本经济制度的重要实现形式, 有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力, 有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股, 形成资本所有者和劳动者利益共同体。”这段话对改革理论和实践都有重要意义。
第一, 积极发展混合所有制经济, 是坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度的重大举措。改革开放以来, 随着经济腾飞, 国有资产和资本、民间资本、外商直接投资均有巨大增长。2017年, 全国国有企业（不含金融类企业) 资产总额已达183.5万亿元, 国有金融企业资产总额共241万亿元, 全国行政事业单位国有资产总额共30万亿元。[7] 截至2017年年底, 我国民营企业数量超过2700万家,个体工商户超过6500万户, 注册资本超过165万亿元。[8] 2010年以来, 每年实际使用外商直接投资均在1000亿美元以上, 社会资本投资已占全部固定资产投资总额的60%以上。因此, 从社会层面看, 中国经济已经是混合经济了。十八届三中全会《决定》指的发展混合所有制经济, 主要是指微观层面的,即要积极发展国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制企业, 这样一方面有利于国有资本放大功能、保值增值；另一方面有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。混合所有制经济还允许员工持股, 具有一种新的激励机制。党的十五大报告提出, 股份制是公有制的实现形式。党的十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步提出, 股份制是公有制的主要实现形式。十六届三中全会《决定》进一步提出, 混合所有制经济是基本经济制度重要实现形式。长时期改革实践告诉我们, 公司制可以是国有独资公司, 股份制也可以是几个国企入股的股份公司, 而发达国家的股份公司一般都是私人资本持股的, 只有混合所有制经济才是真正投资主体多元化的经济实体, 而投资主体多元化正是国企公司制股份制改革, 以克服原来国有制弊端和提高效率的重要要求。在这个意义上, 可以说, 混合所有制是股份制的发展形态和升级版。
第二, 积极发展混合所有制经济也有重要的指向。其一是充分调动各种所有制资本的积极性, 发挥他们各自的优势, 这种优势不要只限于独自发挥, 而要通过交叉持股互相融合作为整体发挥出来。比如, 为了加快具有正外部性的基础设施建设, 就可以考虑吸收社会资本参与, 并因此推动其提高效率, 缩短回收期限, 做到社会效益与经济效益相结合。其二是为国有自然垄断行业改革打开通道。十八届三中全会《决定》提出, 国有资本继续控股经营的自然垄断行业, 要根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务。自然垄断行业有大量竞争性业务需要放开, 怎样放开? 最佳选择就是搞混合所有制改革, 吸收非国有资本参与。这样, 可以把多年垄断经营的竞争性业务, 放开竞争,从而优化资源配置, 提高效率。与此同时, 国有自然垄断企业可以通过出售部分竞争性业务股份, 筹集资金, 加大科技投入等,改善自然垄断环节业务。我们看到, 十八届三中全会《决定》出来以前, 处于一般竞争性行业的国企, 基本上都已实行公司制股份制改革, 实现投资主体多元化, 改革比较滞后的是垄断行业, 因此, 这次提出积极发展混合所有制经济, 针对性最强的,可以认为就是为了更好地推动自然垄断行业的改革。
第三, 十八届三中全会《决定》出来后, 混合所有制经济迅速发展起来, 有些地区还把发展混合所有制经济作为深化国企改革的重点。李克强总理在2014年《政府工作报告》中提出, 制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法, 在金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域, 向非国有资本推出一批投资项目。2014年7月15日国务院国资委在中央企业启动混合所有制经济试点, 并确定中国医药集团总公司、中国建筑材料集团公司为试点单位。试点的目的有六个方面, 一是探索建立混合所有制企业有效制衡、平等保护的治理结构；二是探索职业经理人制度和市场化劳动用工制度；三是探索市场化激励和约束机制；四是探索混合所有制企业员工持股制度；五是探索对混合所有制企业的有效监管机制以及防止国有资产流失的方法和途径；六是探索在混合所有制企业开展党建工作的有效机制。[9] 一些省市也纷纷出台发展混合所有制经济的政策和措施。据不完全统计, 2015—2017年, 中央企业新增近千户实行混合所有制的子企业, 其中2017年就新增混合所有制企业700 多户, 通过资本市场引入社会资本3386亿元。截至2017年年底, 我国已有超过2/3的中央企业引进了各类社会资本,半数以上的国有资本集中在公众化的上市公司, 三家中央企业成为集团层面的混合所有制企业, 中央企业二级子企业以下混合所有制企业户数占比超过50%。[10] 到2018年, 重要领域混合所有制改革试点已分三批在50 户企业开展, 市场反应积极, 产生了良好的社会影响。但是, 总的来说, 混合所有制改革进展仍然不够快, 试点企业的经验截至2018年未见详细披露, 有的央企混合所有制改革审批协调程序相当复杂。混合所有制改革涉及比较大的问题是股权比例安排和国有资产估价, 这也有待逐步取得共识、周到协调和公开透明操作。
有的论著提出, 混合所有制经济是中国所有制结构改革的新趋势。认为, 新阶段改革需全面准确把握发展混合所有制经济的内涵。根据中央“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济”的内涵界定, 在发展混合所有制经济中, 可以采用“异质产权多元化”和“同质产权多元化”两种方式, 但对大多数国有企业而言,“异质产权多元化”是“主旋律”,“同质产权多元化”是“协奏曲”。国有企业只有吸收“异质”的非国有资本, 方能达到既“放大国有资本功能”, 又有利于搞活企业的目标；否则, 单纯在“同质”产权范围内兜圈子, 难以达到中央所要求的“放大国有资本功能”的目的。国企“混改”是中国发展混合所有制经济“整台大戏”中的“重头戏”。新阶段, 应实行分类、分层、分区推进方略：在分类基础上, 以重要行业和关键领域的商业类为重点, 全领域推进“混改”；在分层基础上, 以中央企业母公司为重点, 母子（孙) 公司全系统推进“混改”；在分区基础上, 以东北和其他老工业基地为重点, 全地域推进“混改”。在重点瞄准国企“混改”的同时, 还应着手开辟中国发展混合所有制经济的第二战场, 即鼓励民营企业、外资企业积极发展混合所有制经济, 并从“形成资本所有者和劳动者权益共同体”的战略考虑, 稳步推进员工持股。在整个“混改”的操作过程中, 如何防止这种新的制度设计发生“异化”, 同时, 在反“异化”过程中, 又如何避免因噎废食, 以致无所作为,“按兵不动”, 这些都是需要解决的问题。[11]
三 加快完善现代市场体系, 使市场在资源配置中的决定 性作用更好地发挥出来
十八届三中全会《决定》指出：“建设统一开放、竞争有序的市场体系, 是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争, 消费者自由选择、自主消费, 商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系, 着力消除市场壁垒, 提高资源配置效率和公平性。”并就如何建设现代市场体系说了五条,现择要阐述如下。
第一, 建立公平开放透明的市场规则。十八届三中全会《决定》首次在党的文件中提出实行负面清单管理模式, 提出：“实行统一的市场准入制度, 在制定负面清单基础上, 各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。”此前我国一直实行正面清单管理模式, 而发达的市场经济国家通行的是负面清单管理模式。经过几年的努力, 2017年6月28日, 国家发改委、商务部发布了《外商投资产业指导目录（2017年修订)》, 列入负面清单中的限制、禁止类内容共计63 条,比2015年版减少了30 条。新版目录明确提出外商投资准入特别管理措施（外商投资准入负面清单), 这标志着我国外商投资管理体制开启了新的时代。[12] 2018年12月25日, 备受广大投资者关注的《市场准入负面清单（2018年版)》正式对外公布, 标志着我国全面实施市场准入负面清单制度。清单以外, 市场主体皆可依法进入,各级政府均不再审批。清单主体包括“禁止准入类”和“许可准入类”两大类, 其中禁止准入类4项、许可准入类147项, 一共有151个事项、581条具体管理措施, 与试点版相比, 事项减少了177 项,具体管理措施减少了288条。[13]
十八届三中全会《决定》说：“推进工商注册制度便利化, 削减资质认定项目, 由先证后照改为先照后证, 把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。推进国内贸易流通体制改革, 建设法治化营商环境。”此后三年中国营商环境大为改善。营商环境的优化, 充分激发了我国市场活力和创造力。2014年起, 全国平均每天新设企业都在万户以上, 2017年达1.66万户, 2018年达1.8万多户, 而商事制度改革前的2013年每天新设企业为6900 户。世界银行发布的《2017年全球营商环境报告》显示, 中国营商便利度近三年来在全球跃升了18 位, 平均每年向前跨升6 位。[14] 世界银行2018年10月31日发布的《2019年营商环境报告：为改革而培训》称, 中国2018年排名大幅上升30多位, 从2017年的第78位上升到第46位,进入世界排名前50的经济体之列。[15]
第二, 完善主要由市场决定价格的机制。十八届三中全会《决定》指出：“凡是能由市场形成价格的都交给市场, 政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节, 提高透明度, 接受社会监督。完善农产品价格形成机制, 注重发挥市场形成价格作用。”十八届三中全会《决定》做出后, 价格改革迈出较大步伐, 取得了明显进展。首先, 政府定价项目列入清单。2015年10月下旬, 国家发改委发布了新修订的《中央定价目录》, 定价范围大幅缩减, 种类由13 种（类) 减少到7种（类), 减少46%。具体定价项目由100项左右减少到20项, 减少80%。与此同时, 地方具体定价目录平均减少约50%。在完善农产品价格形成机制方面, 2014年, 政府实施了放开烟叶和桑蚕茧收购价格的改革, 标志着农产品价格全部由市场形成。2016年, 推进玉米收储制度改革, 建立玉米生产者补贴制度。新疆棉花、东北和内蒙古大豆目标价格改革试点总体顺利, 国内外市场价差缩小。在深化能源价格改革方面, 输配电价改革2014年年底首先在深圳电网和内蒙古电网破冰, 到2017年6月底, 实现了省级电网全覆盖。2015年放开了跨省电能交易价格, 由送受双方协定。同年, 实施煤电价格联动机制。2016年1月, 国家发改委根据煤炭价格下降幅度, 下调燃煤机组上网电价每千瓦时3 分钱, 并同幅度下调一般工商业销售电价, 每年可减少企业用电支出约225亿元。到2015年, 全国40%以上天然气价格已经放开。2013年3月, 国家发改委将汽油柴油零售价格调价周期由22个工作日缩短为10个工作日, 取消国际原油市场油价变动4%才能调价的限制。稳步推行居民用水用气用电阶梯价格制度。截至2015年年底, 31个省份中, 除青海、西藏以外的29个省份已经建立城镇居民阶梯水价制度；已通气的30个省份中, 除重庆新疆外的28个省份均已建立阶梯气价制度。阶梯电价制度自2012年试行以来运行平稳, 除新疆、西藏外, 其他省份已全面实施居民阶梯电价制度。[16] 市场化价格改革深化的集中表现是, 到2017年年底, 97%商品和服务价格已放开由市场调节。2020年前, 能源、农业、交通运输、医疗等领域仍存在一些攻坚任务。
第三, 建立城乡统一的建设用地市场。十八届三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价。”此后, 又进一步明确, 要从两权分离即农村集体土地所有权和农户土地承包权的分离, 发展为三权分离即农村集体土地所有权、农户土地承包权、农村土地经营权的分离, 发展土地承包经营权流转市场,发展多种形式的适度规模经营。
第四, 完善金融市场体系。十八届三中全会《决定》说：“扩大金融对内对外开放, 在加强监管前提下, 允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。”“完善人民币汇率市场化形成机制, 加快推进利率市场化, 健全反映市场供求关系的国债收益率曲线。”此后, 17 家由民间资本发起设立的民营银行已相继营业。随着人民币储蓄存款利率上限被取消, 利率市场化已基本实现。国务院已于2015年4月公布《存款保险条例》, 自2015年5月1日起施行, 该条例规定了50万元的最高偿付限额,表明存款保险制度已经建立起来。
第五, 深化科技体制改革, 发展技术市场。十八届三中全会《决定》提出：“建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的体制机制, 健全技术创新市场导向机制, 发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。”接着, 2015年党的十八届五中全会《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出, 要完善发展理念, 牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享发展理念。“创新是引领发展的第一推动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位置, 不断推进理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等各方面创新, 让创新贯穿党和国家一切工作, 让创新在全社会蔚然成风。”在党和政府强化创新驱动发展战略推动下,技术市场迅速发展。2015年共签订技术合同30.7万项, 技术合同成交额9835亿元。而到2018年, 全年共签订技术合同41.2万项, 技术合同成交额17697亿元。
四 深化财税体制改革、健全城乡发展一体化体制机制、构建开放型经济新体制等
在深化财税体制改革方面, 十八届三中全会《决定》提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱, 科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率, 建立现代财政制度, 发挥中央和地方两个积极性。”十八届三中全会《决定》还分别就改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度作出规定。有学者认为, 十八届三中全会《决定》提出现代财政制度, 是对20世纪90年代以来中国从经济建设财政向公共服务财政转型后, 财政制度的又一重大转型,是同建设现代化经济体系、推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的。现代财政制度有三个基本特征, 一是公共性, 二是非营利性, 三是法治化。[17]
关于健全城乡发展一体化体制机制, 十八届三中全会《决定》指出：“城乡二元经济结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制, 形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系, 让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”分别就加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置、完善城镇化健康发展体制机制提出了一系列改革举措。
关于构建开放型经济新体制方面, 十八届三中全会《决定》指出：“适应经济全球化新形势, 必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合, 促进国际国内要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合, 加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势, 以开放促改革。”还分别就放宽投资准入、加快自由贸易区建设、扩大内陆沿边开放提出了许多改革举措。十八届三中全会《决定》做出后, 国家推出了对外开放一系列重大举措。直至2018年,共建“一带一路”引领效应持续释放, 同沿线国家的合作机制不断健全, 经贸合作和人文交流加快推进。货物通关时间大大缩短, 关税总水平降至7.5%。大幅压缩外资准入负面清单, 扩大金融、汽车等行业开放, 等等。