第三十六章 供给侧结构性改革
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2015年11月10日, 中央财经领导小组第十一次会议指出, 要“在适度扩大总需求的同时, 着力加强供给侧结构性改革, 着力提高供给体系质量和效率, 增强经济持续增长动力, 推动我国社会生产力水平实现整体跃升”, 这是“供给侧结构性改革”这一术语首次出现在党中央重要会议的文献中。稍后召开的2015年中央经济工作会议又对供给侧结构性改革作了全面部署。在2016年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中,供给侧结构性改革随即被确立为“十三五”期间的发展主线。2016年中央经济工作会议指出, 要坚持以推进供给侧结构性改革为主线,全面做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险各项工作, 促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定。
推进供给侧结构性改革, 是适应把握引领经济发展新常态的重大创新, 是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择, 是推动我国经济实现高质量发展的必然要求。习近平总书记强调, 推进供给侧结构性改革是一场硬仗, 要以锐意进取、敢于担当的精神状态, 脚踏实地、真抓实干的工作作风, 打赢这场硬仗。要把推进供给侧结构性改革作为当前和今后一个时期经济发展和经济工作的主线, 转变发展方式, 培育创新动力, 为经济持续健康发展打造新引擎、构建新支撑。[101]
第一节 供给侧结构性改革：概念辨析
“供给侧结构性改革”概念甫一面世, 便引起了社会各界的积极响应和国际社会的高度关注, 中国经济学界对此的讨论更是十分热烈。然而, 有一个现象却需要引起高度重视：社会各界人士对这一概念的理解存在很大差异。
高尚全通过观察对供给侧结构性改革进行讨论, 认为有几种论断值得注意：一是万能论。认为所有问题只要套上供给侧结构性改革的外壳就能解决, 这是片面的。二是无效论。即所谓的供给侧、需求侧是理论上的概念文字, 不能解决实际问题。三是旧体制回归论。认为改革就是去私有化, 瓦解私有企业, 使大的私有企业公有化, 加强计划经济管理。中央将供给侧结构性改革作为我国的战略调整的一条主线提出来, 但部分人对其的认识仍然非常模糊。因此,推进供给侧结构性改革亟须取得共识, 准确认识其内涵和外延。[102] 在思想界众说纷纭的情况下, 各地各部门在贯彻落实时难免有认识模糊、思想不统一的问题, 普罗大众则更是雾里看花。如习近平总书记所说, 有的同志直言“对供给侧改革弄得还不是很明白, 社会上很多讨论看了也不是很清楚”。[103]
从思想认识层面看, 准确理解中国语境下的“供给侧结构性改革”概念存在着以下两个方面的特殊困难：一方面, 与之类似的一些名词, 例如供给侧经济学、供给管理、供给学派、结构性改革等,在国外早已被频繁使用。另一方面, 中国有着几十年搞中央计划经济的历史, 计划经济思维颇有影响力。而且计划经济就是以政府为主体, 从供给端入手安排经济活动的。这难免导致有些人将从供给侧结构性改革等同于增强政府在资源配置中的作用, 扩大政府干预生产的力度, 或者说是搞新的“计划经济”。在这种状况之下, 我们就不难理解, 为什么国内学术界对于供给侧结构性改革存在着理解上的差异乃至分歧了。
需要明确指出, 在国内得到高度认同并广泛使用的一系列重要概念, 如新常态、新发展理念、供给侧结构性改革等, 是在中国经济发展的特定语境下, 对发展阶段变化、面临的重大挑战、当前经济问题主要原因及其解决方式的准确概括。它们与西方经济学理论和计划经济文献中字面上相似的诸多术语, 在缘起和内涵上并不完全一致, 甚至是迥然不同的。
根据2015—2018年历年中央经济工作会议精神, 供给侧结构性改革的基本要义可以归结为以下四条：第一, 在我国经济出现重大结构性失衡, 导致经济循环不畅通的状况之下, 供给侧结构性改革应当以满足市场需求、实现供求关系新的动态均衡为最终目的。第二, 在深入研究市场变化, 理解现实需求和潜在需求的基础上, 决策者要用深化改革的办法推进结构调整, 其指向的直接目标是厘清政府与市场的边界, 重构制度框架与监管框架, 完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制, 增强微观主体内生动力。第三, 改革的深化有助于矫正要素配置扭曲等结构性失衡问题, 从而扩大有效供给, 减少无效供给, 提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。第四, 改革最终将通过促进经济增长新机制的形成来实现提高全要素生产率、更好满足广大人民群众的需要、促进经济社会持续健康发展的政策效果。概括地说, 供给侧结构性改革, 最终目的是满足需求, 主攻方向是提高供给质量, 根本途径是深化改革。
接下来, 可以用“供给侧+结构性+改革”这样一个公式来对“供给侧结构性改革”作进一步剖析, 以期准确把握供给侧结构性改革的战略意图。[104]
一是供给侧。辩证看待供给与需求的关系是准确把握供给侧结构性改革的必要前提。习近平总书记认为, 供给和需求是市场经济内在关系的两个基本方面, 是既对立又统一的辩证关系, 二者你离不开我、我离不开你, 相互依存、互为条件。没有需求, 供给就无从实现, 新的需求可以催生新的供给；没有供给, 需求就无法满足,新的供给可以创造新的需求。强调从供给侧入手推进结构性改革主要基于对中国当前经济发展态势的大判断。中央认为, 当前我国经济发展中有周期性、总量性问题, 但结构性问题最突出, 矛盾的主要方面在供给侧。因此, 中央提出“在适度扩大总需求的同时, 着力加强供给侧结构性改革”, 就意味着供给侧是主要矛盾, 供给侧结构性改革必须加强、必须作为主攻方向。需求侧起着为解决主要矛盾营造环境的作用, 投资扩张只能适度, 不能过度, 绝不可越俎代庖、主次不分。
二是结构性。我国当前结构性问题比周期性、总量性问题更加突出。因此, 习近平总书记指出,“结构性”三个字十分重要, 简称“供给侧改革”也可以, 但不能忘了“结构性”三个字。供给侧结构性改革, 重点是解放和发展社会生产力, 用改革的办法推进结构调整, 减少无效和低端供给, 扩大有效和中高端供给, 增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性, 提高全要素生产率。这不只是一个税收和税率问题, 而是要通过一系列政策举措, 特别是推动科技创新、发展实体经济、保障和改善人民生活的政策措施, 来解决我国经济供给侧存在的问题。
三是改革。供给侧结构性改革与全面深化改革战略是相互贯通的。中央认为, 供给侧结构性改革本质是一场改革, 要用改革的办法推进结构调整, 为提高供给质量激发内生动力、营造外部环境。各地区各部门要把依靠全面深化改革推进供给侧结构性改革摆上重要位置, 坚定改革信心, 突出问题导向, 加强分类指导, 注重精准施策, 提高改革效应, 放大制度优势。
我国经济学界对供给侧结构性改革的基本内涵进行了充分的讨论。
关于什么是“结构性改革”、为什么要“着力推进结构性改革”, 吴敬琏作了全面的阐述。他认为, 21世纪第一个十年, 情况发生了变化。一方面, 人口红利消失, 青木昌彦所说的“库兹涅茨过程”也到了后期, 通过结构变化提高效率的空间不大了；另一方面, 中国的技术水平有了很大提高, 中国由技术的追赶者成为同步者, 在某些领域甚至成为领跑者。在这种情况下, 靠购买外国设备、引进外国技术进一步提高本国技术水平的可能性也变小了。好几个学术研究机构的报告都表明, 从21世纪的第一个十年起, 中国经济的潜在增长率开始下降。过去中国很少用“结构性改革”这样的表达方式, 我们一般说体制改革。但是, 在发达国家这是一个经常用的词, 中国文献中的体制改革在翻译成英文时, 也往往被译为Struc-tural Reform, 即结构性改革。在西方报刊和学术性文献中说的结构性改革, 是指在市场经济的条件下某些制度架构和政府监管架构的改革。“结构性改革”的根本是改革。结构性改革是一个市场经济国家常用的概念。它的原意是指在市场经济条件下, 对部分制度架构和政府规制架构进行改革, 特别是对政府职能进行改革。不可与主要用行政方式进行的“结构调整”混为一谈。[105]
魏礼群表示, 推进供给侧结构性改革, 要义在于加快经济转型升级。其着力点是：解放和发展社会生产力, 坚持用改革的办法充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用, 推进结构调整特别是供给侧的结构调整, 优化现代产业体系。[106]
余永定发现, 在讨论短期或长期经济增长问题时, 为了方便,经济学家往往把相关问题分为两大类：结构改革（Structural Reform)和宏观需求管理（或调控)。凡无法用宏观经济政策解决的（增长)问题就称为结构问题。而为解决结构问题进行的改革则称为结构改革。西方国家所说的结构改革的内涵同我们所理解的结构改革是一致的, 但中国式结构改革包含更多体制改革内容。余永定进一步考证发现,“供给侧”一词源于日文, 是日本人把“Supply Side”翻译成“供给侧”的。余永定认为, 在结构改革之前加上“供给侧”这个定语, 应避免导致对结构改革内涵的理解发生偏误。“供给侧结构性改革”并不意味着“供给侧”才有“结构改革”,“需求侧”不存在“结构改革”, 或只有“供给侧结构性改革”才是重要的。因此,对“供给侧结构性改革”应该有全面的理解。第一, 结构改革主要解决长期问题, 但不意味着可以忽视短期问题。第二,“供给侧”非常重要, 但不意味着“需求侧”不重要。[107]
樊纲强调, 把过剩的部分尽快消灭掉、重组掉, 不使更多资源陷到里面去, 从而提高资源利用效率, 提高增长质量, 促进经济增长, 是供给侧结构性改革的本质含义所在。[108]
杨春学、杨新铭认为, 供给侧改革的核心是要发挥市场配置资源的决定性作用, 培育具有创新能力的微观主体和推动政府行政管理体制机制变革, 解决制约长期经济增长的结构性问题。这些具有系统性、全局性和长远性的改革措施有较长的时间滞后效应, 需要有耐心和定力, 保持政策导向的稳定性以使人们形成稳定、积极、乐观的预期。[109]
习近平总书记指出：“我们讲的供给侧结构性改革, 同西方经济学的供给学派不是一回事。”学界围绕供给侧结构性改革与西方供给学派的关系进行了比较研究。
周文认为, 西方供给学派不是供给侧结构性改革的理论基础,我国供给侧结构性改革是对西方经济学的超越。今天我们的一些学者不去正视这些事实, 却仍在鼓吹“供给学派”理论, 重提实施该学派的政策主张, 把我国实施的供给侧结构性改革简单化地等同于供给学派理论, 这不仅会误导舆论和政府政策方向, 更有可能会对中国经济发展造成严重的消极影响。[110]
蔡昉在理论上将供给侧结构性改革与西方经济学中的供给学派和西方国家倡导的结构性改革做出了区分。该文强调, 供给侧结构性改革等中国特色社会主义政治经济学概念是在中国经济发展的特定语境下, 对发展阶段变化、面临的重大挑战、当前经济问题主要原因及其解决方式的准确概括, 与西方经济学中字面上相似的诸多术语, 在内涵上是迥然相异的。[111]
方福前则详细探讨了供给侧结构性改革理论与供给理论之间的关系。他认为, 供给侧结构性改革理论是在供给理论的基础上, 研究如何通过经济体制改革、经济结构调整和优化, 以促进总供给能力增长、总供给质量提高, 以及总供给在规模和结构上如何与总需求相适应、相匹配的问题。供给侧结构性改革理论与供给理论有联系, 有交叉, 但是供给理论不等于就是供给侧结构性改革理论。供给理论的核心是总供给能力由哪些因素决定, 供给侧结构性改革的核心是改革——如何通过改革来改善总供给结构、提高总供给能力和质量。所以, 我们不能简单地把供给侧结构性改革理论等同于供给理论, 更不能以供给理论取代供给侧结构性改革理论。[112]
蔡昉、张晓晶全面地剖析了供给侧结构性改革与西方供给学派和结构性改革政策的区别。我们讲“结构性减税”并将其作为实行积极财政政策的重要内容, 与西方经济学供给学派的减税主张并不是一回事；我们讲“从广度和深度上推进市场化改革,减少政府对资源的直接配置, 减少政府对微观经济活动的直接干预, 把市场机制能有效调节的经济活动交给市场”, 与推进新自由主义经济学的彻底市场化主张大相径庭；我们讲“降低制度性交易成本, 转变政府职能、简政放权”, 也截然不同于西方经济学解除规制和限制政府作用的主张；我们鼓励、支持、引导非公有制经济发展, 致力于为非公有制经济发展营造良好环境和提供更多机会的方针政策, 与推进私有化的新自由主义思潮更有天壤之别。[113]
总之, 牢牢把握住“以人民为中心的发展思想”, 领会中国特色社会主义经济学的本质, 才能和西方经济学特别是新自由主义经济学划清界限, 防止因某些用语上的相似性造成认识上的混淆, 干扰供给侧结构性改革的方向。