第三节 如何推进供给侧结构性改革？
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党的十九大报告指出, 我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这一判断反映了我国发展的阶段性变化, 对党和国家事业发展提出了新的要求。从经济建设角度看, 过分追求速度和以规模扩张为重心的经济发展方式已难以持续, 只有真正实现发展方式转变、经济结构优化和增长动力转换, 方可提高供给效率与质量, 方可满足人民的美好生活需要。
我国新时代社会主要矛盾的主要方面决定了当前和今后一个时期内经济政策的基本取向, 即坚持解放和发展社会生产力, 坚持社会主义市场经济改革方向, 以创新、协调、绿色、开放、共享发展理念为指导, 主要从供给侧发力, 建设现代化经济体系, 推动高质量发展, 着力解决我国发展面临的不平衡不充分问题。建设现代化经济体系、推动高质量发展的要义在于, 坚持质量第一、效益优先,以供给侧结构性改革为主线, 推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革, 提高全要素生产率, 以实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系为支撑, 以构建市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度的经济体制为动力, 从而实现平衡充分的发展, 为解决新时代社会主要矛盾创造必要条件, 为不断增强我国经济创新力和竞争力、实现“两个一百年”奋斗目标夯实基础。
供给侧结构性改革, 关键在供给侧, 在生产方。生产函数的基本构成因子是劳动、资本、技术和自然资源等要素, 它们的积累变化是长期过程, 决定经济的潜在增长率。从这个意义上说, 供给侧结构性改革是长期问题。不过, 供给侧结构性改革也有短期目标。那就是有效化解产能过剩、房地产库存增加、杠杆率上升、债务负担加剧等风险隐患, 挤掉经济中的水分, 使中国经济运行呈现出健康的面貌。因此, 要坚持推进“三去一降一补”, 即去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板, 优化存量资源配置, 扩大优质增量供给, 实现供需动态平衡。[124] 供给侧结构性改革实施三年来, 我们在“三去一降一补”方面取得了阶段性成果, 国际社会普遍认为, 通过“毁灭性创新”, 中国经济中一些过剩领域的价格水平回归均衡, 供求关系明显改善, 从而拉动了经济增长, 促进了全球经济复苏。同时也要看到, 我国经济结构调整的任务还没有完成, 供给侧结构性改革要深化一步, 下一步重点应是增强微观主体的活力、韧性、创新力, 从而推动经济转型升级, 促进国民经济良性循环。[125]
根据上述逻辑, 今后一段时期内供给侧结构性改革将更加注重运用市场化改革的办法, 在“巩固、增强、提升、畅通”八个字上下功夫, 即巩固“三去一降一补”成果, 增强微观主体活力, 提升产业链水平, 畅通国民经济循环, 从而推动经济高质量发展。由此,蔡昉、张晓晶提出, 推进供给侧结构性改革, 当前最紧要的是以下五个方面。
第一, 处理好政府与市场的关系。党的十八届三中全会明确指出, 市场决定资源配置是市场经济的一般规律, 健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律, 着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置, 推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。即改革行政事业单位, 精简机构, 减少审批, 减轻政府行政成本, 降低市场交易成本,创新政府配置资源的方式。2016年中央全面深化改革领导小组第27次会议提出《关于创新政府配置资源方式的指导意见》, 强调更多引入市场机制和市场化手段, 提高资源配置效率和效益。对由全民所有的自然资源, 要建立明晰的产权制度, 健全管理体制, 完善资源有偿使用制度。对金融类和非金融类经营性国有资产, 要建立健全以管资本为主的国有资产管理体制, 优化国有资本布局。对用于实施公共管理和提供公共服务目的的非经营性国有资产, 要坚持公平配置原则,引入竞争机制, 提高基本公共服务可及性和公平性。
第二, 加快完善现代市场体系。首先是建立公平开放透明的市场规则。实行统一的市场准入制度, 在制定负面清单基础上, 各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。推进工商注册制度便利化, 削减资质认定项目, 由先证后照改为先照后证, 把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。推进国内贸易流通体制改革, 建设法治化营商环境。改革市场监管体系, 实行统一的市场监管, 清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法, 严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为, 反对地方保护, 反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系, 褒扬诚信, 惩戒失信。健全优胜劣汰市场化退出机制, 完善企业破产制度。在完善市场体系保障公平竞争方面, 2016年中央推出了关于建立公平竞争审查制度的意见, 强调坚决维护全国统一市场和公平竞争, 建立健全公平竞争审查保障机制,按照市场准入和退出标准、商品和要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准等, 对有关政策措施进行审查,从源头上防止排除和限制市场竞争。进一步, 积极推进要素市场化改革。这涉及完善主要由市场决定价格的机制, 建立城乡统一的建设用地市场, 完善金融市场体系, 深化科技体制改革, 以及农村土地制度改革, 户籍制度改革, 等等。这些改革, 为土地、资本、劳动以及科技等生产要素的自由流动创造了条件。
第三, 加强和完善党对国有企业的领导, 推动混合所有制与国有企业改革。习近平总书记强调, 要通过加强和完善党对国有企业的领导、加强和改进国有企业党的建设, 使国有企业成为党和国家最可信赖的依靠力量, 成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量, 成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量, 成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等的重要力量, 成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量, 成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。新一轮国企改革坚持混合所有制方向, 将有利于优化国有经济布局, 进一步发挥国有资本带动力；改善公司治理结构, 实现政企分开；公有制经济和非公有制经济良性互动, 提高国家竞争力。包括推动国有企业的公司制股份制改革, 特别是推动包括中央企业在内的大型企业的混合所有制改革；努力清除制约非公企业参与国有企业改革的政策性障碍, 保证公开公平, 提高非国有经济参与改革的积极性；在推进混合所有制改革时尝试和探索引入员工持股制度；加快开放可竞争性市场, 为国有垄断企业推进混合所有制创造条件；以管资本为主完善国有资产管理体制；战略性调整国有资本布局和结构。国有资本职能定位得到进一步明确, 推动国有资本更多投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域, 重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全, 尽快从一般竞争性行业退出。
第四, 推进财税体制改革。深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效, 有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。重点是推进三个方面的改革。一是推进预算公开, 规范财政支出。预算制度改革要在加强全口径预算管理、改善预算透明度、预算编制技术的创新和加强人大监督上下功夫。二是推进税制改革, 完善政府收入体系。深化税收制度改革, 优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税, 建立有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系, 充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。政府收入体系的构建要适应政府主要从企业取得收入向从个人和家庭取得收入转变的现实趋势。三是划分事权和支出责任, 调整中央和地方政府间财政关系。要通过改革, 健全事权和支出责任相适应的制度, 保持现有中央和地方财力格局总体稳定, 逐步理顺中央与地方收入划分, 使中央与地方各安其位、各负其责、上下协同, 促进政府治理整体效能的最大化。按照调动中央和地方两个积极性的要求, 在坚持分税制财政管理体制改革方向的基础之上, 构建较为稳定的中央和地方财政关系。
第五, 完善产权保护制度依法保护产权。产权制度是社会主义市场经济的基石, 保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心, 经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。改革开放以来, 通过大力推进产权制度改革, 我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架, 全社会产权保护意识不断增强,保护力度不断加大。同时也要看到, 我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题：国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰, 存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题；利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生；知识产权保护不力, 侵权易发多发。解决这些问题, 必须加快完善产权保护制度, 依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权, 健全以公平为核心原则的产权保护制度, 毫不动摇巩固和发展公有制经济, 毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展, 公有制经济财产权不可侵犯, 非公有制经济财产权同样不可侵犯。[126]
以上五个方面主要从体制机制层面指出了供给侧结构性改革的主攻方向。其他学者则对如何提升产业链水平、畅通国民经济循环进行了深入阐述。
王一鸣强调提升产业链水平要有新思路。目前, 我国已建立比较完整的产业体系, 但“大而不强”问题仍然突出。提升产业链水平, 要充分认识国际产业变革的发展趋势, 强化科技创新的支撑作用, 促进我国产业迈向全球价值链中高端, 建设有国际竞争力的现代产业体系。
提升产业链水平的新思路概括如下：一是由“结构”标准向“效率”标准转变。过去一个时期, 我国产业结构发生明显变化, 服务业比重超过第二产业, 成为占比最大的产业。但与此同时, 全要素生产率持续下降, 即出现了产业结构升级、生产效率下降的“逆库兹涅茨化”问题。随着我国产业结构体系日趋完备, 资源在产业间再配置的空间逐步缩小, 传统的产业结构调整思维需要向提升产业链水平思维转变, 衡量产业结构高级化要从“结构”标准向“效率”标准转变。二是由“技术”升级向“系统”升级转变。由于智能制造体系是紧密联系、相互作用的多层面技术的协同突破和应用, 我国的产业升级部署不能仅仅停留在工业机器人、3D打印等关键技术领域的突破, 还要协同推进传感、大数据、纳米新材料等通用技术领域的突破, 同时要加强大规模生产系统、柔性制造系统、可重构生产系统和工业互联网系统的战略部署。三是由“产业”思维向“体系”思维转变。过去我国产业结构调整仅仅聚焦于“产业”自身, 而忽略了科技创新、现代金融、人力资源对产业发展的支撑和协同,表现为产业升级资金缺乏、技术缺乏、人才缺乏的问题比较突出。产业发展要从“单一产业”思维向“现代产业体系”思维转换, 围绕产业链部署创新链, 围绕创新链完善资金链和人才链, 加快形成实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。[127]
王昌林认为, 畅通国民经济循环应从以下三个方面推进。
首先, 要促进实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展, 畅通生产要素配置市场化渠道。要深入实施创新驱动发展战略, 切实加强基础研究, 着力突破一批关键核心技术, 提高技术有效供给能力。要把科技创新聚焦到振兴实体经济上来, 加快建立和完善技术转移机制, 提高科技成果转化率。要坚持以服务实体经济为本, 加快推进金融领域市场化改革, 促进金融机构组织结构、经营理念、创新能力、服务水平的升级转型, 疏通货币政策传导机制,深化利率市场化改革, 让资金真正能够进入实体经济最需要的行业和企业。要适应企业和产业转型升级的需要, 加强职业教育和培训体系建设, 优化学校和专业布局, 鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育, 着力培养高素质劳动者和技术技能人才。要推进教育现代化, 加快创新型人才培养。
其次, 要加快建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。市场是连接生产和消费的重要环节, 要着力完善市场监管、社会信用、竞争政策等制度, 实现市场准入畅通、市场开放有序、市场竞争充分、市场秩序规范。要强化竞争政策的基础性地位, 加强竞争政策与产业政策、投资政策等的衔接协调。要加强全国信用信息共享平台建设, 建立有效的信用激励和失信惩戒制度, 营造诚实守信、公平竞争的市场环境。
最后, 要推进收入分配体制改革。生产决定消费, 消费反过来引导生产、为生产创造动力, 没有消费需求, 生产就无从谈起。因此,推进供给侧结构性改革, 必须重视消费的作用, 推进收入分配体制改革。要按照“限高、扩中、提低”的思路, 优化收入分配格局, 加大对中低收入群体的社会保障力度, 扩大消费需求, 促进形成强大国内市场。要完善国有企业高管薪酬管理制度, 科学合理地确定公务员工资水平, 完善事业单位工资总额管理制度。要切实发挥再分配调节作用, 健全包括个人所得税在内的收入调节税收体系, 加强多层次社会保障体系建设, 提高国有资本收益用于社会保障及民生事业的比例。要增加居民投资渠道, 稳步提高居民财产性收入。[128]
作为供给侧结构性改革的重要组成部分, 金融供给侧结构性改革也提上了议事日程。
2019年2月22日, 习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习时提出, 要深化金融供给侧结构性改革, 增强金融服务实体经济能力。在我国经济发展面临的诸多供给侧结构性问题中,有很大一部分与金融有关。当前, 我国金融业的市场结构、经营理念、创新能力、服务水平还不适应实体经济高质量发展的要求和人民生产生活的需要, 从而导致金融资源配置扭曲, 实体经济特别是民营和小微企业融资难、融资贵问题凸显, 金融与实体经济之间的循环不畅, 金融风险持续积累。不解决好这些问题, 去产能和去杠杆的阶段性成果可能得而复失, 市场主体的活力就不可能被激发出来, 企业的创新力和竞争力就难以提升, 国民经济循环不畅问题也无法真正解决。由此可见, 深化金融供给侧结构性改革是坚持以供给侧结构性改革为发展主线的题中应有之义,也是供给侧结构性改革的升级版。
李扬比较系统地阐述了金融供给侧结构性改革的要义。他指出,这样一个命题, 是在全面总结近年来国内外经济金融形势发展, 以及中国金融业40年改革发展经验的基础上, 在中国经济发展进入新时代的背景下提出的我国金融改革和发展的新方向。作为整体经济的供给侧结构性改革的有机组成部分, 金融供给侧结构性改革的内容可概括为“一个基础、六大方向”。这里所说的“基础”, 就是确认金融在国民经济中的重要地位；这里所说的“方向”, 就是未来金融改革和发展的主要领域。这“六大方向”分别是：服务实体经济、优化金融结构、管理金融风险、遵循经济规律、发展金融科技和扩大对外开放。[129]
为了确保供给侧结构性改革取得预期成效, 权威人士在《七问供给侧结构性改革》中指出, 必须加强和改善党对经济工作的领导,排除干扰, 心无旁骛, 牢牢把握住中国特色社会主义政治经济学的几个重大原则。
一是坚持解放和发展社会生产力。社会主义初级阶段的最根本任务就是解放和发展社会生产力, 这是中国特色社会主义政治经济学的核心, 任何束缚和阻碍社会生产力发展的言行都背离社会主义本质要求, 必须坚决反对。要始终坚持以经济建设为中心不动摇, 主动研究发展规律, 不断推进科学发展, 持续改善人民生活。
二是坚持社会主义市场经济改革方向。深化经济体制改革的主线, 是让市场在资源配置中起决定性作用, 这是生产力能否解放好、发展好以及供给侧结构性改革能否取得成效的重大原则性问题。对于政府作用, 强调“更好发挥”, 不是“更多发挥”, 要集中精力抓好那些市场管不了或管不好的事情。
三是坚持调动各方面积极性。人是生产力中最活跃的因素, 必须充分调动人的积极性, 充分调动中央和地方两个积极性, 这是改革开放以来的重要经验。当前, 要注重调动企业家、创新人才、各级干部的积极性、主动性、创造性。为企业家营造宽松环境, 用透明的法治环境稳定预期, 给他们吃“定心丸”。要为创新人才建立完善的激励机制, 调动其积极性。对各级干部, 要坚持激励和约束并举, 既坚持党纪国法的“高压线”, 也要重视正面激励, 完善容错纠错机制, 旗帜鲜明地给那些呕心沥血做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。
总之, 我们要学好用好中国特色社会主义政治经济学, 把各方面的力量凝聚起来, 形成推进供给侧结构性改革的整体合力。[130]