第四节 赢取供给侧结构性改革红利
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需要看到, 我国的供给侧结构性改革已经取得明显进展。与此同时, 一些领域有所推进但尚未取得突破性进展, 甚至有些方面的改革推而不动。为什么取得共识并做出决策部署的改革任务, 其中一些迄今进度不尽如人意呢? 蔡昉、张晓晶从以下三个方面进行了考察, 以期更好把握为了实质性推动供给侧结构性改革, 哪些方面的认识有待澄清, 怎样的障碍亟须克服, 什么情形必须避免。
第一, 结构性改革不是经济增长的替代物, 而是可以获得实实在在的改革红利, 这个道理尚未被普遍且真切地认识到, 因而改革激励不充分。很久以来, 国内外都存在着一个观点, 即以为改革与增长具有非此即彼或者此消彼长的关系, 最好的认识也是希望牺牲一点速度, 以便取得改革的突破。有鉴于此, 对一个高度关注经济增长速度的政府部门或地方政府来说, 需求侧的刺激性政策通常在实施手段上是有形的, 实施效果也可以是迅速、及时的, 并且具有与政策手段的对应性。相反, 对于供给侧结构性改革来说, 政策手段似乎看不见摸不着, 而且政策手段与效果之间没有清晰和确定的一一对应关系。
第二, 没有按照恰当的标准界定好不同级别政府间的改革责任,因而尚未形成合理的改革成本分担机制和改革红利分享预期, 造成改革的激励不相容。即使当事者可以了解到改革能够带来真金白银的收益, 由于承担改革成本的主体和享受改革红利的主体并不一致,成本分担与收益分享分量不对称, 因此, 一些部门和地方往往产生等待观望的心态和行为。虽然在任何国家推进结构性改革, 都需要为实现激励相容而进行必要的说服工作和做出特定的制度安排, 在中国当前的一些改革领域, 如户籍制度改革等, 向改革当事人揭示改革红利的客观存在, 使其对改革成本分担和改革红利共享形成合理预期, 是改革得以及时推进的关键所在。
第三, 在存在前述两种认识障碍的情况下, 有些领域的改革举措有可能被回避、延缓、走样或者变形, 以致或多或少偏离中央顶层设计的初衷、时间表和路线图。这一类表现包括：（1) 在供给侧结构性改革方案和需求侧刺激方案之间, 偏向于选择易于入手的后者, 甚至形成对刺激政策的依赖, 推迟了改革的时机；（2) 仅仅以完成指标为导向, 而不是立足于体制机制的调整与完善来推进改革工作, 这样做的结果可能是, 即使旧的存量问题得到了一定程度的解决, 体制机制仍会制造出新的问题增量, 治标不治本；（3) 改革中偏向于避重就轻, 甚至把一般性、常规性管理工作当作改革举措,结果, 由于规避了对既得利益的触动而保持旧的格局, 未能根本实现体制和机制的转变。[131]
从需求侧认识中国经济减速, 政策结论则是着眼于实施刺激性的宏观经济政策和产业政策。一旦认识到中国经济减速的主因在于供给侧, 便可以推论出, 上述做法只能把实际增长率提高到潜在增长率之上, 产生的结果与政策初衷并不一致。而供给侧政策则是着眼于提高潜在增长率。
2016年中央经济工作会议明确强调提高劳动生产率, 提高全要素生产率, 提高潜在增长率。提高中国经济潜在增长率有两个源泉。第一是保持传统增长动力。这并不意味着维持传统的要素投入驱动型的经济发展方式, 而是着眼于挖掘生产要素特别是劳动力供给潜力, 延长人口红利。第二是启动新的增长动力。这主要在于加大人力资本积累的力度, 以及提高全要素生产率增长率及对经济增长的贡献率。这两个经济增长源泉, 具体体现在以下几个方面, 都需要从供给侧推进结构性改革予以开发。
第一, 提高劳动者在高生产率部门的参与率。由于几乎所有导致中国经济潜在增长率下降的因素, 归根结底都与劳动力无限供给特征的消失有关, 因此, 增加劳动力供给可以显著延缓潜在增长率的下降。作为人口年龄结构变化的结果, 不仅15—59岁劳动年龄人口已经处于负增长之中, 即使考虑到现行的劳动参与率, 15—59 岁经济活动人口也于2017年以后进入负增长。因此, 劳动力总量已经不再具有增长的潜力, 挖掘劳动力供给潜力的唯一出路在于提高劳动参与率。由于中国劳动年龄人口总量巨大, 1个百分点的劳动参与率在2015年就对应着900 余万经济活动人口。模拟分析表明, 2011—2022年, 如果非农产业的劳动参与率每年提高1个百分点,可以获得0.88个百分点的额外潜在增长率。而提高劳动参与率的最大潜力, 在于推进户籍制度改革, 提高户籍人口城镇化率, 从而稳定农民工在城市经济和非农产业的就业。[132]
第二, 提高总和生育率, 均衡未来的人口年龄结构。根据中国和国际经验, 生育率下降是经济社会发展的结果, 生育政策本身所能发挥的作用其实是有限的。不过, 鉴于中国自1980年始实施了长达35年的以“一个孩子”为主的计划生育政策, 因此, 允许生育二孩的改革可以预期在一定时间里产生提高生育率的效果。一般认为,目前的总和生育率为1.5, 生育政策调整将在或大或小的程度上使生育率向2.1的替代水平靠近。政策模拟显示, 如果总和生育率提高到接近1.8的水平, 与总和生育率1.6的情形相比, 可在2036—2040年把潜在增长率提高0.2个百分点。值得指出的是, 旨在均衡人口发展的改革, 不应止于生育政策调整, 还应该包括其他公共服务供给体系的完善, 通过降低家庭养育孩子的成本, 让人们能够按照政策要求和个人意愿决定孩子数量。[133]
第三, 保持人力资本积累速度。经济学家从东亚经济发展的经验中发现, 任何国家和地区在经历了一个以结构调整为特征的经济发展阶段之后, 都必然经历一个由人力资本驱动的经济发展阶段。政策模拟表明, 对教育和培训发展做出合理假设, 从而预期整体人力资本水平可以得到一定提高的情况下, 在未来将潜在增长率提高约0.1个百分点。[134] 这个改革红利对于旨在维持中高速增长、避免过早陷入中速甚至中低速增长的中国经济发展新常态来说, 是一个不容忽视的数字。况且, 该模拟还仅仅考虑了人力资本的数量。如果考虑到教育质量后, 人力资本对经济增长的作用会显著提高, 比生产率的贡献还要突出。
第四, 提高全要素生产率, 获得更可持续的增长源泉。理论上可以预期, 相关计量分析也发现, 尽管提高劳动参与率有助于提升潜在增长率, 但是, 随着时间的推移, 这种效果呈现逐渐减弱的趋势；而全要素生产率提高对潜在增长率的推动作用, 不仅是立竿见影的, 而且是经久不衰的。随着日益进入一个新古典增长阶段, 一方面, 中国经济越来越依靠科学技术创新保持经济增长可持续性；另一方面, 通过清除体制性障碍获得资源重新配置效率的空间仍然巨大。政策模拟显示, 2011—2022年, 如果全要素生产率年平均增长率提高1个百分点, 潜在增长率可以提高0.99个百分点[135]。
总而言之, 我国经济学界已经认识到, 中国经济寻求长期可持续增长的关键, 不在于运用宏观经济学司空见惯的需求侧刺激手段,而应该从供给侧推进结构性改革, 释放体制潜力, 达到提高潜在增长率的目标。鉴于此, 凡是从供给侧增加生产要素供给数量和质量以降低生产成本、通过转变政府职能以降低交易费用, 以及依靠提高全要素生产率保持产业和企业比较优势的政策调整和体制改革,都属于结构性改革的范畴, 应该按照有利于提高潜在增长率的预期效果, 安排其出台的优先顺序和推进力度。
中国经济面临诸多严峻挑战。在按照预定目标实现全面建成小康社会、跨越中等收入阶段的关键时期, 风险不是来自增速的下降,而是来自误判和不当的应对措施。保持经济中高速增长, 绝不能以牺牲增长的质量、效益、平衡性、协调性和可持续性为代价, 追求超越潜在增长率的增长目标, 而应该着眼于提高全要素生产率, 提高潜在增长率。从党中央治国理政基本原则出发, 遵循新常态这个发展大逻辑, 保持战略定力和历史耐心, 紧紧围绕供给侧结构性改革这一主线开展工作, 才能做到“稳中求进”, 才能持续不断地获取改革红利。
（执笔人：张晓晶，中国社会科学院经济研究所研究员）