第四十章 社会主义市场经济法治化探索与进展
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第一节 我国社会主义市场经济法治化的探索与建立
一 早期经济体制改革探索下法治的孕育和萌芽（1978—1991年）
1978年党的十一届三中全会以后, 我国开始正式实行改革开放政策, 引入非公有制和市场经济, 将社会主义与市场经济相联系。这一时期计划与市场谁主谁辅以及如何结合成为理论和实践探索的重点。在改革开放初期的1979—1982年, 计划与市场关系的探索摇摆不定, 受传统社会主义经济理论的束缚, 对于计划与市场的认识仍然是以计划经济为主, 以市场调节为辅, 但是计划经济和市场调节不再被视为完全对立, 两者之间的结合是有主次的, 市场调节在计划经济的总框架内运行, 处于从属和次要地位。在这一背景下, 市场主体开始形成, 市场机制逐渐发生作用, 市场开始成为配置资源的重要补充手段, 多种所有制结构开始存在和发展, 公有制经济经营上的国家指令性计划逐渐减少, 地方财政权力增强。从1982年党的十二大提出“计划经济为主, 市场调节为辅”原则, 1984年党的十二届三中全会提出“在公有制基础上的有计划的商品经济”[232], 1987年党的十三大提出“有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”和“国家调节市场,市场引导企业”的新经济运行机制[233], 到1988年政府工作报告中描述的“市场机制在国民经济运行中开始显示出重要作用”[234],表明正在逐步突破计划经济体制时代以指令性计划为主、以行政手段为主的做法, 市场的作用在不断强化, 这一阶段“市场”已在国民经济中占有相当的比重。
改革开放之前, 我国宪法和其他一些法律的颁行, 对社会改革和经济、政治、文化发展起到了重大作用, 但由于历史及思想原因,政府在经济与政治体制上的权力过分集中, 处于“人治”的阶段,经济生活中真正起作用的是行政手段, 法律法规的作用很有限, 行政命令的权威高于法律。党的十一届三中全会以后, 在原有计划经济体制下引入市场经济, 国家逐渐向社会放权、分权, 市场主体开始出现并活跃, 一方面经济迅猛发展, 另一方面社会秩序也出现了一些问题。因此, 有必要建立与市场经济相适应的法律, 早期市场经济法治开始孕育和起步。在改革开放的历史新时期, 我国开始实现从人治到法治的转变。这一时期, 我国的法制建设主要是恢复重建、全面修宪和大规模立法。
1978年胡乔木提出要加强经济立法和司法工作, 邓小平同志在《解放思想, 实事求是, 团结一致向前看》的讲话中也强调了法治原则, 并阐述了制定相关经济法规去调整经济关系的思想。党的十一届三中全会提出健全社会主义法制的伟大任务, 确立法制建设十六字方针, 开启了法制建设新阶段, 这一时期的任务主要是重建法律制度和社会秩序。由于指导思想在计划与市场间徘徊不定, 因此相关经济法律法规出台较为零散, 并具有尝试性。改革开放政策的实行, 推动了较多保护外商投资的法律的颁布, 如1979年通过《中华人民共和国中外合资经营企业法》, 1982年宪法规定允许外商投资并保护其权益, 1985年通过《中华人民共和国涉外经济合同法》, 1986年通过《中华人民共和国外资企业法》和《中华人民共和国企业破产法（试行)》, 1988年通过《中华人民共和国中外合作经营企业法》, 这些法律的施行保障了外商投资企业的合法权益, 促进了对外开放和经济增长。1981年7月我国成立了“经济法规研究中心”,制定了大量的经济法律法规, 对规范政府与市场主体行为起到了积极作用。1984年中国经济法研究会成立, 促进了我国经济法的研究。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》, 建立起司法审查制度, 在规范政府行为与保护市场自由方面起到了重要作用。在保护市场主体权益和维护市场经济秩序方面, 有1981年通过的《中华人民共和国经济合同法》、1985年通过的《中华人民共和国会计法》和1986年通过的《中华人民共和国民法通则》等法律；在知识产权保护制度方面, 有1982年通过的《中华人民共和国商标法》、1984年通过的《中华人民共和国专利法》和1990年通过的《中华人民共和国著作权法》等法律；在国家宏观调控方面, 有1980年通过的《中华人民共和国个人所得税法》等法律。1988年再次修改宪法, 允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展, 由土地不得出租改为允许土地使用权出让并修改了土地管理法, 保障私有经济的发展。
《中华人民共和国经济合同法》和《中华人民共和国民法通则》作为早期市场经济探索中的基础法律规则, 结合其他正式的、非正式的法律规则, 为早期的财产权利提供了确定性和保障性, 1988年宪法的修改, 开始了对私有经济的保障。这些法律的制定和施行, 开始逐步承认公民合法财产权和私有经济成分, 对我国早期市场经济和市场经济法制建设进行了积极探索。在这一阶段, 由于市场环境法律法规的缺位, 主要是行政手段在起作用, 国家通过行政手段培育市场主体、调控企业和国家在利润分配方面的关系、管理市场秩序。
二 建立社会主义市场经济体制时期经济法治化的初步发展（1992—2002年）
20世纪80年代末, 由于国内“姓资姓社”的争论以及国际格局形势的巨变, 改革开放进程有所减缓, 1989年和1990年经济增速出现下降。1992年邓小平同志在“南方谈话”中提出, 计划和市场都是经济手段, 社会主义也有市场。[235] 这一著名论断解放了全党全社会的思想, 使计划与市场关系问题的认识更进一步, 不再局限于社会基本制度范畴的束缚, 全党全社会坚定了继续进行改革开放、走社会主义市场经济道路的决心。1992年党的十四大正式明确提出建立社会主义市场经济体制的经济体制改革目标, 提出市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。1993年党的十四届三中全会对经济体制改革目标制定总体实施规划, 培育和发展市场体系。1997年党的十五大开始了对所有制结构的改革, 发展公有制和多种所有制, 提出进一步发挥市场对资源配置的基础性作用, 并提出依法治国、建设社会主义法治国家。2002年党的十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用, 并宣告我国社会主义市场经济体制初步建立。
这一阶段, 社会主义市场经济体制初步建立, 政府与市场的关系有了进一步发展, 市场在资源配置中的作用的不同表述方式,表明了市场在资源配置中的作用在逐渐加强, 程度较之前更大, 市场主体地位得到进一步加强。改革过程中的“计划”与“市场”之争, 不仅涉及资源配置方式问题, 而且涉及所有制及政府与市场的关系等本质问题。改善所有制结构, 为社会主义市场经济奠定了产权制度基础。这一阶段市场在资源配置中起基础性作用, 意味着在市场之上还有一个力量在配置资源, 那就是政府, 与之前计划经济下政府配置资源方式相比, 市场的作用在增强。由计划经济转向市场经济, 本质是产权安排、激励约束机制的变化, 是对政府行为与经济主体的约束的变化。在计划经济体制下, 政府拥有无限制的任意权力, 经济主体没有任何自主权, 由计划经济转向市场经济需要赋予经济主体自主权, 要限制政府的任意权力。因此, 为了营造公平竞争的市场环境, 就需要建立相应的法律, 保障市场主体权益,规范市场秩序, 约束政府行为, 这一阶段对我国法制建设提出了全新要求。
建设社会主义市场经济体制以来, 社会主义法制建设对社会主义市场经济体制的确立和完善起到了重大的保障作用。1993年通过专门修宪确立了家庭联产承包责任制的法律地位, 确定国家“实行市场经济”,“国家加强经济立法, 完善宏观调控”。此后, 建构社会主义市场经济的法律体系的步伐逐渐加快。1993—1998年这一阶段, 市场经济立法大步推进, 大规模市场经济重要法律密集出台,规范了市场秩序, 为社会主义市场经济健康发展提供了坚实的法律制度支撑。在规范市场主体行为和保护市场主体权益方面, 1993年通过《中华人民共和国公司法》、1995年通过《中华人民共和国商业银行法》、1997年通过《中华人民共和国合伙企业法》、1998年通过《中华人民共和国证券法》和1999年通过《中华人民共和国个人独资企业法》等法律；在维护市场经济秩序方面, 1991年通过《中华人民共和国民事诉讼法》、1993年通过《中华人民共和国反不正当竞争法》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》、1994年通过《中华人民共和国仲裁法》等法律；在加强宏观调控方面, 1994年通过《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国审计法》、1995年通过《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国中国人民银行法》等法律。合同制度涉及市场经济的所有方面, 1999年通过《中华人民共和国合同法》对保护主体合法权益、维护社会经济秩序起到了重大作用。1999年,《中华人民共和国宪法修正案》明确了非公有制经济作为社会主义市场经济重要组成部分的法律地位, 并将依法治国, 建设社会主义法治国家作为法治建设目标写入宪法。随着对外开放与经济全球化进程的不断推进, 2001年中国加入世贸组织。在新的时代背景下, 修改了《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国外资企业法》《中华人民共和国中外合作经营企业法》, 后来又对《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国专利法》《中华人民共和国著作权法》《中华人民共和国会计法》等经济法规进行了修改, 使我国的对外经济贸易法律体系与国际接轨。
这一阶段是市场经济法治化的早期阶段, 大规模经济法律的制定和出台, 初步构建了与市场经济体制相适应的基本经济法律制度,为发展市场经济提供了重要的法制条件。但是, 由于历史和传统计划经济思想的影响等,“统制”在一些领域仍严重存在, 在保护经济主体自主权、限制政府无限制任意权力方面的法律仍然缺乏, 市场经济法治化进程严重滞后, 事实上形成的是一种“半市场、半统制”的制度格局。这一时期政府主要是运用经济和法律手段调节国民经济, 行政手段的作用相对弱化。由于政府与市场关系仍然较为模糊,导致政府干预经济较普遍, 经济活动中出现市场秩序不规范、市场规则不统一、市场竞争不充分、生产要素发展滞后以及权钱交易等腐败现象。
三 完善社会主义市场经济体制阶段经济法治化的深入发展（2003—2012年）
2003年党的十六届三中全会宣布中国经济体制改革进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。2005年政府工作报告中指出, 政府为市场主体服务, 不能替代和干预企业活动, 体现出了政府自我约束的进步。从2002年党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”, 到2007年党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”[236], 再到2012年党的十八大提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”[237],在市场基础性作用前面所加的关键词的变化, 说明了市场作用在不断增强。
这一阶段, 对政府和市场关系的认识进一步加深, 市场的作用在广度、深度和程度上得到体现, 市场体系已经基本形成, 同时,政府在防范经济危机中的宏观调控作用也得到加强, 以矫正部分市场失灵。政府和市场作用的发挥, 依据具体情况而定, 在不同的市场领域方面, 政府起不同的作用。政府和市场关系的界定也在不断深化, 在宏观方面, 政府从原来的计划调节转向政策调节, 从行政手段调节国民经济为主转向以经济手段调节国民经济为主。在微观方面, 向服务型政府转型。法治在界定政府和市场的边界、调整政府和市场作用的发挥方面起到了重要作用。这一阶段经济高速增长,法治化进程伴随着经济的高速增长而得到深入发展。
2004年修改宪法, 加大了对公民合法私有财产的保护力度, 放宽政府对非公有制经济发展的约束程度, 加入了人权保障条款。2007年通过了具有“经济宪法”之称的《中华人民共和国反垄断法》, 反垄断法由于具有很强的操作性, 对保护市场主体公平参与市场竞争, 维护市场秩序发挥了重大作用。在保护市场主体权益和维护市场秩序方面, 2006年通过《中华人民共和国企业破产法》、2007年通过《中华人民共和国物权法》和2008年通过《中华人民共和国企业国有资产法》等法律,《中华人民共和国物权法》的施行, 大大改善了中国的商业环境。在国家宏观调控方面, 2002年通过《中华人民共和国政府采购法》、2006年通过《中华人民共和国银行业监督管理法》和2007年通过《中华人民共和国企业所得税法》等法律。为适应社会主义市场经济发展的需要, 对《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国商标法》《中华人民共和国中外合资经营企业法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国银行业监督管理法》等多部法律进行了修改。法律体系逐步完善, 为社会主义市场经济的发展提供了法律保障, 促进了经济腾飞。这些经济法分别从每个具体的领域对保护市场主体权益、维护市场公平竞争、国家宏观调控等各个方面对经济法治予以一定的保障。2011年, 中国特色社会主义法律体系基本形成。2012年, 党的十八大报告指出了我国法治建设的成就, 提出加快建设社会主义法治国家, 全面推进依法治国, 我国的社会主义法治建设进入新阶段。
宪法作为国家根本大法和建立市场经济法律体系的基础和依据,首先对经济体制改革的现实做出了积极的反映, 宪法的五次修改都与经济体制改革相关, 确立了市场经济和依法治国的宪法地位。在宪法的统率下, 构成市场经济法律体系的主要法律基本建立, 保护市场自由与规范政府行为的司法审查制度、民商事司法救济体系等也建立起来。我国社会主义市场经济法律体系已经形成, 但仍然有不完善之处。在市场主体方面, 现有的企业组织形式还不规范；在规范市场主体行为方面, 民法典尚未颁布；在市场经济宏观调控方面, 反垄断法等法律有待进一步完善；规范政府与企业的关系方面的法律还很不完备。[238]
四 市场决定资源配置下市场经济法治化的全面发展阶段（2013年至今）
2013年党的十八届三中全会提出, 处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用, 并制定了全面深化改革的行动纲领, 提出形成法治基础上的市场体制。[239]2014年党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步明确指出, 社会主义市场经济本质上是法治经济, 提出全面推进依法治国的具体路线图, 完善社会主义市场经济法律制度。2016年11月公布的《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》, 具体部署了市场经济产权制度的完善。2017年党的十九大报告指出, 全面推进依法治国的总目标, 建设中国特色社会主义法治体系, 建设社会主义法治国家。[240]
党的十八届三中全会中提出市场在资源配置中起决定性作用,重新定位了政府和市场的关系, 政府和市场的关系界定较之前更清晰。市场在资源配置中的作用, 从“基础性”提升到“决定性”,是我国社会主义市场经济内涵“质”的提升, 是思想解放的重大突破, 也是深化经济体制改革以及引领其他领域改革的基本方针。社会主义市场经济发展中存在着众多的市场体系不完善、政府干预过多和监督不到位等问题, 需要从法律上、制度上来完善, 只有从法律、制度安排入手, 才能从根本上解决市场和政府的关系问题。因此, 需要不断推进社会主义市场经济法治化, 不断完善市场经济法律体系, 为市场经济发展提供制度保障。
党的十八大以来, 社会主义市场经济快速发展, 产权保护得到重视, 2016年11月, 最高人民法院发布《关于充分发挥审判职能作用 切实加强产权司法保护的意见》, 坚持平等、全面、依法保护产权, 保障人民财产权利。针对民营企业发展的立法和政策也有很多, 如2017年修订《中华人民共和国中小企业促进法》, 支持和保护中小规模民营经济发展；2017年9月国务院出台了《中共中央 国务院关于营造企业家健康成长环境 弘扬优秀企业家精神 更好发挥企业家作用的意见》, 强调了法律制度和法治环境对企业家的权益保障；2018年11月司法部出台了《关于充分发挥职能作用 为民营企业发展营造良好法治环境的意见》, 提出包括营造公平竞争环境、保护企业合法权益等方面的20 条具体措施,从立法、执法到法治监督保障民营企业法治环境和营商环境。市场经济发展迅速, 并不断涌现出新的模式和行业, 各方面行为都需要法律及时规范, 市场经济立法更加微观和精细, 如修改《中华人民共和国消费者权益保护法》以及于2016年通过《中华人民共和国资产评估法》。2014年党的十八届四中全会明确提出编纂作为市场经济基本法的民法典。2016年, 民法典编纂工作进入立法程序。2017年通过了《中华人民共和国民法总则》, 保护民事主体的合法权益。2018年审议了民法典各分编草案。在互联网信息高速发展的新形势下, 2018年我国通过了《中华人民共和国电子商务法》, 以促进电子商务健康发展, 维护市场主体权益, 维护市场秩序和公平竞争。在人工智能方面也在进行相关立法研究, 保障经济规范有序发展。2018年十三届全国人大常委会立法规划提出,在促进对外开放、健全市场机制、完善知识产权保护制度、深化供给侧改革、深化税制改革等方面修改和制定相关法律, 加强市场经济立法, 保障经济高质量发展。
这一阶段, 我国法治建设取得了明显成效。重视产权保护制度,保护非公有制经济, 取消限制, 规定各类市场主体依法平等进入负面清单以外领域等, 政府持续推进职能转变, 削减行政审批事项,并提出“市场主体法无禁令即可为、政府法无授权不可为”, 约束权力, 减少行政干预, 让权力在法律框架内运行, 充分发挥市场的作用, 体现出对市场经济法治化的重视。