经济学家开始参与联邦政府政策的制定工作

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在威斯康星州，学术界和政治界改革者之间建立某种合作关系的观念非常强烈，不过，要在联邦政府层面实现这一想法就不那么简单了。当时在其他大学也有一些雄心勃勃的经济学家希望将联邦政府转变为福利国家，但是，除威斯康星州以外，绝大多数经济学家信奉的是正统经济理论。这些经济学家认为，对付市场失灵，联邦政府虽然在法律层面能够发挥一定的作用，但这一作用的发挥需要格外小心谨慎，否则，政府有可能成为经济有效运行的巨大障碍。除此之外，国会以及行政部门领导对经济学家缺少旺盛的需求或许是联邦政府渗透经济活动过程中遇到的更为强大的障碍。第一次世界大战之前，在联邦政府制定经济政策过程中，对经济学家的需求量就如同那个年代追求能够直接影响联邦政府政策的经济学家的人数一样少。

无论如何，在1880年到第一次世界大战期间，经济学家参与联邦政府制定政策的程度有所增加。三大因素导致这一进程的产生：第一个因素是，经济问题引发的工人、农场主和小企业主日益高涨的动乱，尤其是定期爆发的铁路工人以及产业工人的暴力冲突。这些暴力冲突给国会敲响了警钟，促使国会采取措施以获取更多的关于真实工资的数据和其他经济数据。第二个因素是，出现了为数不多的对国会和总统所关心的问题具有专业知识背景的经济学家。到1900年，全美排名在22位以上的大学中，也就有70位经济学家。在这些人中，有些人是靠自学成才的，没有经济学博士学位。查尔斯F.敦巴尔（Charles F.Dunbar）就是这样一个例子。敦巴尔是第一位仅凭着他在1851年获得的文学学士的文凭而被任命为哈佛大学经济系主任的人。第三个因素是，从事社会福音运动的经济学家在1900年后执著地宣传他们要将联邦政府转型为福利国家的规划。虽然在人数上与当时正统的经济学家相比要少，但由于出众的解释技巧和凭借着所积累的有关绝大多数产业工人悲惨生活条件的调查资料，社会福音派在国会和舆论界赢得了听众。

建立一个系统收集劳动条件的机构是联邦政府在向福利国家转型过程中的一个重要步骤。美国劳工统计局成立于1885年，第一任局长卡罗尔D.赖特（Carroll D.Wright）是自学成才的经济学家和统计学家。赖特担任劳工统计局长的职位一直到1904年。虽然赖特（曾在约翰霍普金斯大学、哥伦比亚大学和哈佛大学任教）在经济问题的分析方面与正统经济学家更为接近，但他确信，大企业的出现以及产业劳动大军规模的扩大产生了不公平现象。赖特认为需要对此加以解释说明。赖特不但是美国最早收集工人阶级收入和支出数据的先驱，还是提出计算恩格尔曲线的学者之一。在横截面数据基础上绘出的恩格尔曲线可以用来说明各种消费物品的支出比重是如何随着收入的变化而变化。劳工统计局从事的项目大多是国会指派的，但赖特也曾主动开展一些自己的研究。

从1840~1891年的这一段时期，劳动统计局收集工资和价格变化数据的工作是在参议院财政委员会的要求下开展的。当时担任参院财政委员会主席一职的是来自罗德兰岛的尼尔森·奥德里奇（Nelson Aldrich）。根据直接对88个公司、覆盖21个产业的各种职业的工资水平开展调查获得的数据，劳工统计局绘制了名义工资变化图表。调查还获得了200多种从1860年开始的批发价格以及时期较短的零售价格数据，这些原始数据还被转换成工资和价格指数。这种转换方法引发了新的重要统计程序。在此调查研究基础上开发的成果还包括生活费用指数的编制，编制生活费用指数时使用的权数来自于对2561个工人家庭的预算支出调查（Furner，1990；Aldrich，1892，1893）。

劳工统计局还发起了针对美国重要行业的工资支付水平以及在这些行业中工人生活条件的调查研究。劳工统计局对劳动力结构分析的重点是妇女、儿童、黑人和铁路工人。赖特支持同业公会的发展并为此对欧洲的劳动法展开了调查。调查报告列出了欧洲现存的和早期的包括工人抚恤金在内的政府津贴项目。劳工统计局除了收集统计数据分析美国工会对工资水平的影响外，还对美国每年发生的罢工和停工数字加以统计。按照一位历史学家所做的评论，劳工统计局的这些调查结果说明，“在经济萧条时期，工会有节制地施加了自己的影响，这实际上有助于稳定经济周期对产业造成的混乱。虽然劳工统计局并没有直接去评估罢工对公平分配造成的影响，但毫无疑问，有组织的行动对实现公平分配是必要的，而只有咄咄逼人的提高工资的要求才能满足工人的消费需求。

随着国会建立的专门研究急需解决政策问题的委员会的数目不断增加，经济学家也加入其中参与联邦政府政策的制定工作。1898~1902年期间运转的美国产业委员会（USIC）是第一个聚集了一批受过训练的经济学家的联邦政府机构。在收到民粹主义者、小型企业组织领导人和劳工的投诉后，该委员会开始调查诸如移民对工资的影响、铁路部门的定价政策以及产业集中问题。康奈尔大学和斯坦福大学教授爱德华·达纳·杜兰德（Edward Dana Durand）是该委员会的秘书长。杜兰德雇用了几位年轻的经济学家，包括宾夕法尼亚大学沃顿商学院的约翰R.康芒斯和埃默里R.约翰逊（Emory R.Johnson）以及后来在全美变得非常有名的麻省理工学院的威廉Z.雷普利（William Z.Ripley）。产业委员会发表的19卷报告和证词对后来的反托拉斯政策和针对移民的立法产生了影响。产业委员会收集的事实证据非常翔实，对数据的分析具有很高的水平。总体而言，该委员会的报告认为，工会和托拉斯组织进行谈判是稳定劳动力市场、确保高水平的经济活动和获得相对较高工资水平的最佳途径。

经济学家参与并发挥重要影响的国会专门委员会有：1913~1916年运转的产业关系委员会（CIR），1908~1912年的国家货币委员会（NMC），1909~1915年的美国移民委员会。每一个委员会的组建都是为了应付经济周期带来的政治动荡。每个委员会的研究成果也为以后国会立法提供了依据。例如，1913年通过的联邦储备法案与NMC的建议有着密切的联系。联邦储备委员会就是根据该法案建立的。类似的情况是，移民委员会撰写的41卷报告为20世纪20年代制定和实施限制移民法案以及建立移民配额制度提供了基础。该法案和建立移民配额制度的目的是为了严格限制来自欧洲东部和南部的移民（Hughes，1991；Dorfman，1959a）。

在宣传福利国家制度方面，由产业关系委员会撰写的论文和报告最多。该委员会由50名研究人员组成，其中大多数是经济学家。产业关系委员会的论文以分析大型企业对劳工生活水平的影响而见长，论文中的分析和建议与伊利和赖特相比较，更接近伊利的看法。该委员会的有关研究表明，全美六大银行集团控制了3/4的铁路公司和1/4的制造业。研究还发现，在美国，有一半靠工资生活的家庭缺乏足够的收入来维持基本的生存和健康条件。产业关系委员会的报告呼吁联邦和州政府联合工会一起进行干预。委员会的报告对政府实施一些项目如成立劳务市场、对毕业学生进行再培训、开展公共服务起到了良好的促进作用。在委员会看来，政府开展的这些项目为结束劳工暴动和实现分配公平提供了前提条件。在报告中，委员会还勾画出了社会保险项目的内容，如疾病、失业和养老保险并提出，雇员、雇主和政府应共同负担社会保险费用。