第一次世界大战中经济学家的角色（和局限性）

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1916年7月3日，国防法案（the National Defense Act）授予总统直接向供应商订购战争物资的权利，必要时，总统也可以征用工厂用于国防。法案还授予总统任命工业动员委员会的权利。随后，国防委员会（the Council of National Defense）成立。国防委员会附属于至少两个私人基金会资助的组织（Hughes and Cain 2002）。虽然该国防委员会包括政府官员，但大部分工作都是由一个由商业和劳工领袖组成的顾问委员会开展。委员会第一任董事沃尔特S.吉福德（Walter S.Gifford）是美国电话电报公司的首席统计师（随后成为此公司的领导），其他成员包括两次世界大战期间在美国经济中扮演重要角色的金融家伯纳德·巴鲁克（Bernard Baruch）、美国劳工联合会的塞缪尔·龚帕斯（Samuel Gompers）、美国西尔斯·罗巴克公司（Sears Roebuck and Company）总裁朱利叶斯·罗森瓦德（Julius Rosenwad）。委员会创建的时候，美国军队甚至没有为大规模的军事力量的装备和组织做出计划。为了填补这一空白，委员会坚持，军队应该自己估计为维持庞大军事力量而产生的需要，同时，委员会自己则研究国家资源状况并确定现有及潜在的短缺。

这项工作得到了1917年3月建立的商业经济委员会（the Commercial Economy Board）的帮助。该委员会主席阿切W.萧（Arch W Shaw）以前是商业杂志出版商（其中的一个杂志最终成为商业周刊）。阿切W.萧还是凯洛格公司（the Kellogg Company）的创始人及哈佛商学院讲师。埃德温·盖伊也被任命为董事。董事的主要责任是“对平民百姓中商品分配的有效性和经济性展开调查并给出建议”（Heaton，1968，98-99）。商业经济委员会的目的是研究发现平民百姓消费的经济性，从而为军队释放劳动力并减少平民百姓对战时军工企业所需原材料的需求。为实现此目的，该委员会的主要做法是试图找到那些不具有经济性的商业习惯并劝说制造商们放弃这些做法。不过，该委员会没有执法权力，只能依靠呼吁人们的爱国主义来实现其目的。

美国宣布参战后，国防委员会试图将美国陆军和美国海军组合到一起，协调两军的采购工作。在历次战争中，美国陆军和美国海军在商品市场中相互自由竞争。然而，随着工业化的到来，军队的这种采购做法给企业安排生产带来了不少的麻烦，大量的半成品和无用的军事设备堆积在生产车间的走道上和仓库里。国防委员会的这种尝试虽然失败了，但随后又在1917年7月组建了战时产业委员会（The War industries Board）。最初，战时产业委员会由5名平民和分别来自陆军和海军的一名代表组成。战时产业委员会在创建之初没有行政权力，协调军事采购方面的工作也未获成功。直到1918年3月，伯纳德·巴鲁克（Bernard Baruch）成为该委员会领导后，战时产业委员会才真正变得有效。

第一次世界大战期间，美国企业拥有很高的生产效率，或许，战争会使他们变得有效率，但是，如果军需供应品不能运送到欧洲，所有的努力都是徒劳的。当美国参战时，大西洋两岸的设想是，美国主要的贡献将是提供金钱和军火。但是，1917年10月意大利在卡波雷托被打败，之后，俄国由于在11月发生了布尔什维克革命而退出战争。所有这一切，使德国能够将所有的资源集中到西线战场。很明显，需要美国对战争承担更多的责任，这意味着，美国需要动用更多的航运资源把军队和物资送到前线。

寻找这些航运资源是1916年9月组建的美国运输委员会（U.S.Shipping Board）的责任。1917年8月委员会征用了美国所有造船厂正在建造的船只并控制了所有能够使用的、吨位超过2500吨的船舶，创造了世界上最大的航运业。然而，船舶运营权仍然掌握在所有者手中，委员会没有试图指挥这些船舶的进出。造成的结果是，“在很大程度上，船舶仍然可以不受约束的承载或装运收益可观的货物，特别是在英国和德国自1914年以来丢失或遗弃的航线上赚取惊人的海洋运输费用。”（Heaton，1952，105）。要提升委员会的效率，就必须改善服役船只的效率，通过限制非必需品的进口来提高用于军事用途的船舶的吨位。为了做到这些，需要对以下三个方面进行估计：美国军队及其盟友对船舶吨位的可能要求；按占用船舶空间衡量，非必需品进口货物的种类、数量和体积；现有船舶承载的货物、运行航线、能力和运行状况。

不幸的是，没有这些方面的数据。为了扭转这种局面，1917年12月，运输委员会找来了埃德温·盖伊。接下来，盖伊开始约见军队成员、供应商和发货人并通过国防委员会、战争部以及美国驻巴黎外交使团收集必要的统计数据。盖伊估计，为了完成国家的军事安排和向盟国提供基本用品，在接下来的六个月额外需要360万吨载重量的运输（Cuff1989，597）。权力分散是存在的一个障碍的：运输委员会负责分配船舶；而始建于1917年10月的战争贸易委员会（the War Trade Board）的责任是确保美国出口的货物没有运达敌方；战争贸易委员会还承担批准进口的工作。为解决权力分散问题，政府组建了船舶控制委员会（the Ship Control Committee）。所有船只由政府（包括军队）统一管理。1918年2月，威尔逊（Wilson）总统宣布，在没有得到政府许可的情况下任何物品不许进口。为了能够将这项规定付诸实施，船舶委员会里建立了计划和统计处，由盖伊担任处长。计划和统计处的任务是收集有关船舶和进口方面的信息。收集到的数据将送交到战争贸易委员会。那时，盖伊已经成为战争贸易委员会的委员。作为船运委员会的两名代表之一，盖伊在战争贸易委员会能够将计划统计部门的调查结果和相关建议解释给战争贸易委员会的成员。为了协助自己的工作，盖伊从大学教授和商界中召集到了一大批专家，其中包括韦斯利·克莱尔·米切尔和亨利S.丹尼森（Henry S.Dennison）。亨利S.丹尼森既是一名造纸商，也是社会改革家和科学管理运动成员，他曾帮助盖伊发展哈佛工商管理研究生院的课程。

作为计划和统计部门的处长，盖伊有两个职责：第一个任务是准备一份限制进口商品清单。要做到这一点，盖伊和他的工作人员必须收集这样一些资料，即进口商品的性质和用途、备选资源的可供性、可能的替代品、现有存货、运往美国需要的船运吨位以及限制进口在国内外造成的经济、金融和政治后果。从事这些分析所需资料大多严重缺乏。例如，进口统计数据很少提供进口商品原产国、体积和重量方面的信息，这将很难计算进口所需船舶吨位空间或者估计进口金领会对友好国家造成的影响。此外，几乎没有资料显示进口商品进入美国国土后的流向。尽管如此，战争贸易委员会最终还是列出了一份包括200种左右的产品限制进口清单。到1918年中期，由于限制进口，释放了超过100万吨的船运吨数，等同于战时航运能力增加了30%。盖伊曾经呼吁过增加用于战争的航运能力。由于限制进口而释放的船运能力还相当于船舶运输委员会管辖的12%的船运吨位，这在美国船运行业是最大的份额。盖伊的第二个任务是确保尽最大可能，有效地使用委员会管辖的船舶。这需要计划和统计部门积累每个受控船舶的全部库存以及船舶动态的日记录。积累这些资料的目的是确定船主是否遵守限制进口的规定、检查船舶的运行管理是否缺乏效率以及确保美国港口设施能够得到最有效的使用。

到1918年中期，又出现了一个问题。调查发现，用于南美洲和加勒比地区的实际航运吨位大大超过了被批准的与南美洲和加勒比地区的贸易所必需的吨位数。盖伊将此事向船运控制委员会主席富兰克林（P.A.S.Franklin）做了汇报。富兰克林告诉盖伊，这不是什么错误。富兰克林的想法是，应该顾及美国在拉丁美洲市场的利益，尽管这需要违反限制进口的规定。为了反驳盖伊，富兰克林提出了一系列技术性观点。富兰克林认为，当前船运行业的惯例应该保持不变，这包括从事拉丁美洲贸易的船舶不适合跨大西洋航运，前往该地区船舶运输的增加具有季节性以及三边航运误导了统计人员的分析。富兰克林发表的公开声明使问题变得更加棘手，惹恼了英国。当时美国正试图与英国谈判以争取使用更多的英国船只。富兰克林在其公开发表的声明中声称，英国商船在大西洋西部仍然从事正常贸易的运输，而美国却将自己的贸易缩减到了极限（Heaton，1952，119-23）。

这一局面在10月30日召开的船舶吨位周例会上达到了白热化的程度。政府官员、陆军将领、海军将领以及相关机构的主席参加了船舶吨位的周例会。会上，富兰克林仍然从技术角度争辩造成现状的理由。基于盖伊提供的数据，来自政府其他部门的同事推翻了富兰克林的争辩并迫使他认输。会议结果是要求船舶控制委员会即刻着手从不必要的贸易运输航线上撤回所有可用船舶。军方在会上重申，对船只的控制权在其职权范围内，军方也同意将船只管理权交给船舶控制委员会，但条件是，在工作中需要征求盖伊和战争贸易委员会而不是航运委员的建议。会议的另外一个结果将几十万吨的民用船舶吨位重新分配给军事运输。尽管有可能夸大这一事件的重要性（10月30日的会议举行后不到两周就签订了停战协定），它是第一次世界大战（下文简称“一战”）期间经济学家对政策产生影响的重要范例，这种影响甚至是在面对来自某一领域且在政策问题上拥有很深根基人士的反对情况下发生的。它也预示，对参与二战是否现实的问题会产生更为重要的争论（Heaton，1952，119-23）。

在与富兰克林展开争论的这段时间，盖伊受命为战争产业委员会组建一个计划统计处。盖伊发现，战争产业委员会的统计工作混乱无序，例如没有军队合同或钢铁供应商的完整清单。计划统计处除了对一些商品如钢铁的库存状况展开研究，还建立了由韦斯利·克莱尔·米切尔负责的一个与物价问题有关的办事处。该办事处的工作是为物价控制部门提供市场价格数据。通过下面的一些方法，办事处还帮助节省那些可用于军事用途的稀缺资源：消耗说服消费品生产商减少产品款式，劝说生产商使用其他材料替代军需供应商需要的原材料，说服武装力量对其消费的产品标准化。办事处还使美国陆军实现集中采购，而此前的陆军采购任务至少由七个相互独立的不同部门完成[1]。

1918年5月，威尔逊总统（President Wilson）问战时产业委员会负责人伯纳德·巴鲁克，是否有可能“创建某种形式的组织，通过它了解一些……政府目前所有有关战争的活动的情况，并据此定期检查实际的运作和结果？”（威尔逊与巴鲁克的对话，引自Duff，1989，605）。作为对总统询问的回应，巴鲁克要求政府各机构将其收集统计数据的数据提供给战时产业委员会。基于各部门收集和提供的数据，战时产业委员会将撰写一个综合报告。由于受到有关部门特别是战争部的抵制，应时任助理部长富兰克林·罗斯福（Franklin Roosevelt）的请求，盖伊在战争产业委员会建立了中央计划统计局。盖伊发现，大多数机构的报告“几乎完全无用……，这些报告都是解释各部门正在做的事情，在这方面，他们可以说是不遗余力”（Duff，1989，606）。同时，许多部门仍然不愿意合作，尤其是陆军部门。很可能是由于罗斯福的坚持，海军方面表现出更加合作的姿态。为了获得更好的数据，盖伊与政府各机构拉关系，将自己的人安置在愿意接受他们的组织（Cuff，1989）。

盖伊面临的另一个问题就是联邦各机构的重复性工作，某个机构搜集的数据实际上另一个部门已经收集过了，可能只是数据格式不尽一致。部门之间由于缺乏协调造成的一个后果就是许多企业收到了联邦政府各式各样的问卷，问卷提出的问题通常都一样。这种情况使得企业不得不做重复工作。为解决这一问题，盖伊建立了统计数据清理所（the Statistical Clearing House）。当有人来询问时，统计数据清理所就会告诉咨询者那些数据已经被收集以及在哪里可以发现收集到的数据。盖伊还试图集中管理向私人企业发送问卷的工作。但是，中央计划和统计局本身并不收集和整理数据，人员规模很小，只有60名雇员。雇员中有一半是专家，包括大于10位经济学家。中央计划和统计局还撰写一些报告，内容包括铁路和燃料状况等。中央计划和统计局还每周出版一份被称为“统计新闻周刊”的简报。“统计新闻周刊”列出了正在进行的和最近已经完成的统计项目。虽然中央计划和统计局的政策作用直到战争结束也没有充分发挥出来，但它被证明是最受欢迎的以企业为服务对象的战时政府机构之一。例如，韦斯利·克莱尔·米切尔领导的物价外事处对1917~1918年期间大约1500种商品的批发价格展开了大量研究。物价办事处的研究可以使政府的政策制定者和私人企业对生产和库存加以计划。战争结束时，商界巨头、行政官员以及社会科学家要求将中央计划和统计局归入美国商业部。威尔逊总统拒绝了他们的请求，理由是政府不应该干涉企业。于是，在私人基金的支持下，成立了国家经济研究局（Cuff，1989；Potter，1919；Smith，1994）。

第一次世界大战期间，美国联邦政府首次实行物价控制。除了隶属于战时生产委员会（the War Production Board）的价格制定委员会（Price Fixing Committee）外，其他三个政府机构也从事价格控制的工作，包括：食品和燃料管理局、交通局和住房管理局。作为独立机构，前三个组织对总统负责。第四个组织隶属于劳工部。尽管伯纳德·巴鲁克成为价格制定委员会的主席，但是物价问题却是在他直接管理范围之外，这样安排的目的是将制定价格的工作与战时生产委员会的其他工作分离，以便遮掩它作为准司法部门的形象。一方面，这反映了威尔逊总统对经济权力集中的厌恶；另一方面，它也是对那些批评家指责“年薪一美元”先生的回答；“年薪一美元”先生是指那些来自私营企业在战时产业委员会做志愿者工作的人。批评家指责这些人在战前对其所在的企业忠心耿耿，而企业也没有停止支付他们的薪酬。没有这些志愿者，委员会的工作会步履维艰。但是委员会也不会允许他们利用手中的权力抬高自己公司的价格。虽然价格制定委员在稳定生活成本方面并没有做什么直接的工作，但它确实与行业达成妥协，呼吁在一定的价格范围之内生产有限款式的服装（Rockoff，1984，46-50）。

价格制定委员会中的成员构成反映了这一情况：除巴鲁克外，委员会包括工会代表，美国陆军、海军和美国联邦贸易委员会的代表。其他成员包括杰出的商业家、慈善家和布鲁金斯学会创始人罗伯特S.布鲁金斯（Robert S.Brookings）、燃料管理局的哈利·加菲尔德（Harry Garfield）以及美国知名经济学家之一，弗兰克·陶西格。杰罗姆·格林曾经向陶西格咨询创建一个经济研究所的可能性。陶西格在哈佛大学取得了经济学博士学位，他在哈佛大学度过了他的整个学术生涯，担任《经济学季刊》（the Quarterly Journal of Economics）编辑工作有40多年。《美国关税史》（1882/2009）一书使陶西格一举成名。此书先后再版了7次，陶西格也变成美国关税研究方面的泰斗级人物。1911年，陶西格出版了《经济学原理》，此书在美国和英国成为讲授经济学的主要教材之一。陶西格《经济学原理》一书的第4版也是该书的最终版本于1939年问世。陶西格另一本重要著作是1927年出版的《国际贸易》，该书被认为是这一领域重要的书。陶西格属于保守主义者（他反对女性职工最低工资和联邦所得税，他还是硬通货的倡导者），但是，作为编辑和老师，他鼓励人们提出不同的观点。陶西格还曾在地方、州和联邦级别担任职务。陶西格担任的最重要职务是1917年到1920年期间的美国关税委员会首任主席一职。在他职权范围之内，陶西格的目标是，本着审慎的原则，从研究出发，然后提出建议。提出建议的基础是那些能够取代以前关税立法中的政治动机的事实依据（Keene，2000；Schumpeter，Cole and Mason，1941）。陶西格担任的关税委员会主席的职位非常重要，在美国宪法第16次修正案通过之前，关税收入是联邦收入的主要来源。美国宪法第16次修正案规定了联邦所得税。

一战期间，除了价格制定委员会外，还有其他三个联邦机构处理价格控制问题。第一个是食品管理局，作为局长，赫伯特·胡佛（Herbert Hoover）主导该局的工作。胡佛的权力来自《雷佛法案》（Lever Act），此法案对企业超额商业利润的关心程度就如同对价格管控那样。法案禁止所有过高的定价（即那些产生超额利润的价格）。为了执行禁令，该法案授予食品管理当局，在必要的情况下，发放和吊销商品交易商营业执照的权利。法案还授予食品管理当局为军队征用商品，必要时甚至接管公司的权力。在大多数情况下，食品管理局并没有试图固定食品之类的商品价格，相反，它将中间商和零售商的利润限制在战前的一般水平，目的是防止战争暴利。最终，食品管理局只对为数不多的商品实行了价格管制，主要是糖和小麦。第二个从事价格管控的机构是燃料管理局。燃料管理局建立时间是1917年夏天，它的建立是为了对煤炭价格大幅度飙升作出回应。燃料管理局局长是威廉姆斯学院的律师和前院长哈里·加菲尔德（Harry Garfield）。为了控制物价，燃料管理局该机构实行大宗生产成本定价法，即政府设定一个高到足以冲抵生产成本的价格。燃料管理局还负责购买全国大多数煤矿出产的煤炭并将其分配，用于军用和民用的生产和消费。1917~1918年异常寒冷的冬天见证了对煤炭的超额需求，以及由于战时运输导致的铁路系统对煤炭需求异乎寻常的增加而引发的美国第一次能源危机，燃料管理局下令将几乎所有的以煤炭作为燃料的工厂关闭几天，并且命令削减不必要的行业如啤酒厂的煤炭使用量并禁止煤炭的远距离输送。在一战期间，第三个试图控制价格的联邦机构是美国劳工部的交通及房屋局，但它的执法权仅限于对爱国主义的呼吁威胁采取像其他部门一样采取惩罚措施以及充当解决租赁纠纷的社区委员会组织（Rockoff，1984，50-64）。

一战期间建立起的旨在控制价格的联邦机构达到了它们的目的。1916年5月~1917年8月，批发价格以每年32.4%的速度增长。实行价格控制后，批发价格增长率降为每年7.1%。虽然这得益于货币发行的减少，但是单独的货币政策因素无法解释通货膨胀率的下降。此外，控制通货膨胀“没有产生大规模的官僚主义而且没有对经济效率产生实质性的损害”（Rockoff，1984，83）。

一战是政府使用经济学家的转折点。正如历史学家埃利斯·霍利（Ellis Hawley）所说，“一战期间，以综合解决国家经济问题为目的，开启了政府对经济方面的咨询。对政府提供咨询工作的至少是由那些合格的专家群体完成的。”（Hawley，1990，288-289）此外，联邦政府定期使用经济学家从事由国会授权成立的调查委员会的工作。1896年，经济和政治科学工作方面的25位专家为联邦政府工作，这一数字在赫伯特·胡佛当局期间上升到848人（White，1933，271-272）。

然而，很有可能夸大了经济学家在这一时期的影响。一战期间，在华盛顿，总共有120位左右的美国经济协会成员为联邦政府工作，约占协会全体总会员的5%（Fisher，1919）[2]。考虑到一战期间建立了大约5000个政府机构，这个数字并不大。此外，除了埃德温·盖伊，其他经济学家对政策并没有产生太大的影响，他们主要被用来从事收集反映现实情况的资料和统计工作。政策决策者有可能使用这些资料和统计数据，但也有可能不用。1921年，约翰霍普金斯大学的雅各布·霍兰德（Jacob Hollande）在担任美国经济协会主席的演讲中曾对此事表示悲叹。霍兰德认为，对物理学家的调配工作能够很快被安排，而且他们提出的建议随时都会被采纳，但对经济学家的调配速度则慢得多，况且，经济政策还得由别人作出。霍兰德抱怨说，“在所有的美国经济学家中……找不出一位在第一时间就被政府选中……对战争期间经济活动产生关键和决定性影响的人物（Hollander，1922，9）”。政府任用的许多顶级统计学家均来自工商部门而非研究院所。一战期间对经济学家的使用可以从参加巴黎和平会议的美国代表团成员的组成中看出来。虽然中央计划和统计局被指定为美国代表团提供官方经济数据来源，但只有陶西格和阿林·杨格两名经济学家被任命为代表团成员。该代表团不包括来自财政部、战时产业委员会以及其他能够处理国际经济问题的机构代表。

[1] 一战快要结束时，盖伊又被任命为隶属于战争贸易委员会的研究和统计局局长以及政府劳工部统计委员会主席职务。这样，盖伊同时成为五个统计部门的负责人，它们隶属于政府的不同机构。

[2] 会员总人数为2222人这一数字来自“秘书处报告”（参见Fisher，1919，357）。