党内法规治理效能提升的逻辑与进路

党内法规治理效能提升的逻辑与进路一文创作于：2023-03-27 11:23:35，全文字数：30236。

党内法规治理效能提升的逻辑与进路

��的是，治理的实施过程并不能保证嵌入的制度内容都是有效的。如与实际相脱离、目标指向含糊或内容表述不清的制度文本被实施，将会产生资源配置不合理、治理效率低下等一系列不良后果。一般而言，制度内容的有效性处于“完全有效”与“完全无效”的频谱范围内。如何更好甄判制度内容的有效程度，可以从制度体系的价值性、联动性、稳定性等维度进行考量。制度的内在价值属性是制度最为内核的政治基因，决定其目标导向和运行理路等。而制度的价值属性往往更具体通过制度的文本结构体现出来。若制度在结构上具有优势，往往呈现出始终以维护主体利益为价值导向，纵向结构有序、横向结构互恰，各项具体内容紧密衔接、高效集成。若呈现这一状态，说明其制度化水平较高。

其二，治理主体能动性是治理效能提升的强大推动力。治理活动的开展离不开特定治理主体的介入，而主体在其中能否充分发挥作用，由自我能力决定。人总是在特定的经验、知识积累的基础上基于需要进行实践。从制度的执行效能来看，关乎静态的结构性要素和动态的能动性要素。各类强制性的实施规则、具体问责规则等涉及静态的结构性要素，静态的结构性要素决定了执行效能的“刚性”，即在现实的治理过程中为了达成特定治理目标所依靠的强制规范条件，受制度要素本身的规制。就动态的能动性要素而言，更多涉及主体的认知能力、问题裁决能力以及协同配合能力等现实条件。实现制度文本的规范性和约束性功能的最终落地，并达成治理高效的目标要求，有赖于结构性要素和能动性要素的统一协调，并最终通过动态能动性要素作用的充分发挥加以实现。在这一过程中，治理主体能动性发挥着至关重要的作用，因而必须着力提升治理主体的能动性。

其三，执行机制适应性是治理效能提升的根本支撑。制度治理作为特定的治理方式和治理实践，最终需要通过特定的作用机制体现出来。它涉及如何协调和处理各环节、各要素之间的复杂关系，从而使整体功能最大程度发挥出来，主要回答治理效能如何落地的问题。制度体系作为静态范式，并不直接生成治理效能，需要通过具体的制度运行机制才能发挥作用，充分彰显制度优势。这种“动能”的持续生成，内在要求不断完善制度运行机制。从执行机制完善的角度推动治理实践更加科学化、稳定化，是关乎效能提升的重要环节。制度执行越是充分有力，制度内在的优势状态就越能凸显出来，从而使治理的效能充分释放。

基于上述制度治理效能提升规律的一般性阐释，党内法规治理效能提升，必须确保党内法规体系的系统与全面，着力增强治理主体的能力与素养，同时不断促进具体实施机制的健全与完善，保持治理所需的强大政治定力与制度执行力，充分实现党内法规治理目标，确保政治行为的统一意志与边界，不断促进党自身的净化与完善。

三、影响党内法规治理效能提升的问题检视

党的十八大以来，党内法规制度建设迈出新步伐，为强化“两个维护”提供了坚实制度保证，党员干部的精气神、干事创业的积极性与责任心明显增强，党风政风持续好转，对于党和国家事业发展发挥了充分的引领和保障作用。不过从具体实践来看，在治理过程中仍存在不少阻碍，各位阶、各领域、各层面制度分散与重叠并存现象有待改进，党内法规本身系统化程度有待加强，具体实施与执行也存在诸多阻滞因素，这些都直接影响党内法规治理效能的不断提升。

其一，党内法规体系的黏合度不强。依据整体性、协调性的价值目标，党内法规体系仍然存在与实践不协调、不衔接等问题，党内法规制定在整体上还有提升空间。一方面，各项制度的集成配合度还不够高。党内法规制度建设到一定阶段后，自身运转容易陷入一种“路径锁定”状态，同时采取打“制度补丁”的做法和习惯，容易导致出现涉及同一类问题的制度杂乱现象，影响整体效能的发挥。党内法规体系作为一个内部多种要素结合而形成的大系统，其系统内各项制度的关联性更具现实意义。它不是党内各项准则、条例等制度文本的简单叠加，各制度要素之间需要形成一条比较系统完整的制度链，充分体现内在逻辑性和协调性。另一方面，程序性制度设计还不够完善。程序性制度设计是关乎制度落实的重要环节，是制度执行的基本遵循。实体性制度与程序性制度二者相辅相成，实体性制度是程序性制度存在的前提条件，涉及的是核心内容，但程序性制度也至关重要，因为其涉及实体性制度的具体落实。从这个意义上来讲，程序性制度设计是影响实体性制度效能的直接因素。“制度本身不科学、脱离实际、没有可行性，有的规定过于原则、操作性不强，有的只有要求没有问责、刚性约束力不够，还有的规定交叉重复甚至打架。”[10]实施细则针对性不够，程序性配套措施较为模糊，容易导致执行操作空间过宽、弹性过大，影响最终治理效果。

其二，执行主体能力与素养不高。党内法规的文本质量是充分释放治理效能的前提性因素，但静态的文本必须通过主体的作用才能体现功能。实践中党内法规的执行离不开各级党员领导干部，他们对待党内法规的态度以及在执行党内法规过程中的能力素养如何，关系党内法规效能的提升。在日常实践中是否愿意按党内法规办事体现的是主体意识，具体执行的过程与结果如何体现的是主体能力。一方面，执规主体党规意识有待增强。提升全体党员的党规意识是党内法规治理效能提升的重要主观条件。当前，仍有不少党员干部价值观走偏、权力观扭曲，变异、隐形的形式主义、官僚主义问题依然存在，无法全面认识党内法规对于党的领导和建设的关键作用，持有一种消极被动的态度，没有养成按规矩办事的思维和习惯，没有将党内法规作为约束自身行为的标尺，缺乏执行党内各项规章制度的主动意愿和思想自觉；又或者在实施过程中有选择地执行，打擦边球做变通处理，这些都极大损害了党内法规的权威性和公信力。另一方面，执规主体执行能力存在不足。部分党员干部虽有党规意识，但由于主体能力欠缺，也会影响治理效能。有的党员干部对于党内法规具体细则理解不全面、不透彻，不能抓住其精神实质与执行要旨，在具体执行过程中出现生搬硬套、机械主义或偏差较大的问题，导致党内法规的约束与规范功能下降。

其三，党内法规实施强度不够。执行与实施对于党内法规体系而言，是关键着力点也是最终落脚点。“如果好的党内法规制度得不到有效执行，不仅不能发挥应有作用，反而会损害制度自身的公信力。”[11]从实践状况来看，党内法规的执行环节仍然是一个短板。“高度重视并抓好党内法规执行，是当前一项十分重要而紧迫的任务。”[12]习近平指出：“存在一些重制定、轻执行的问题，有的制度先紧后松，有的上紧下松，有的外紧内松，有的违反之后未得到及时惩处，产生‘破窗效应’。”[13]有的党内法规在执行一段时间后被束之高阁，或者在执行过程中被敷衍对待，仅仅迫于外在压力做出执行党内法规的假象，实则为表面遵守、象征性执行、机械性执行，甚至“以文本照转文本、以文件落实文件、以会议贯彻会议的方式执行党内法规”[14]。这些不良现象的存在，严重影响了党内法规治理效能的发挥。同时，在实践过程中，主体超越合理执行限度、滥用执规裁量权也严重降低了党内法规的严肃性和权威性。导致这些现象的原因除党内法规制度文本的结构性因素外，与部分执行主体滥用权力、将个人利益凌驾于党内法规之上也有极大关系。

其四，党内政治生态环境

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