着力推进城乡融合和区域协调发展的实践探索与重点突破

着力推进城乡融合和区域协调发展的实践探索与重点突破一文创作于：2023-03-15 04:18:40，全文字数：59757。

着力推进城乡融合和区域协调发展的实践探索与重点突破

��在城乡区域协调、高质量发展进程中解答好中国式现代化的时代命题。

四、新时代着力推动城乡融合和区域协调发展的重点突破

城乡区域发展问题是人类社会发展中最基本和最重要的问题，也是发展经济学、经济社会学和经济地理学中关于现代化理论研究和当今社会不同领域的人们致力于探讨的前沿热点和核心问题。近20多年来特别是党的十八大以来，我国锚定发展中大国转型发展的特殊国情，在推进城乡融合和区域协调发展方面进行了一系列的持续性大胆创新探索，为更多发展中国家和经济体消除城乡区域发展差距提供了新的“中国样本”。但是，正如习近平总书记在党的二十大报告中指出的，面对正在经历广泛而深刻的经济社会变革，我国城乡区域发展不平衡不充分问题仍然突出，推进经济社会高质量发展还有许多卡点瓶颈，而且我们今天所面临问题的复杂程度、解决问题的艰巨程度明显加大。例如，我国东、中、西和东北地区之间以及各区域内部的发展差距依然较大，南、北区域分化现象逐渐显现，城乡国土空间无序开发与区域间市场壁垒、恶性竞争等现象仍然存在，老、少、边和脱贫地区等特殊类型地区的发展短板弱项还比较突出，城乡土地制度、“三农”领域等关键改革任务依然繁重，区域协调互促发展机制还不完善，难以适应新时代城乡融合和区域协调发展战略需要。同时，城乡区域协调发展所必然要求的资本、劳动力、技术、信息等要素的市场化流动水平仍然需要提升，劳动力在城市迁入地容易受到不同程度的限制、歧视和排斥，大部分农业转移人口长期在城乡间只能以“候鸟式”暂住方式流动迁徙(37)赵峰、星晓川、李惠璇：《城乡劳动力流动研究综述:理论与中国实证》，《中国人口·资源与环境》2015年第4期。，处于欠发达地区的乡村对资本、技术、企业家等要素的吸引力仍然不够，农业资本投入增加和农业现代化技术提高对城乡融合产生的生产要素集聚效应仍然不显著(38)谭鑫、曹洁：《城乡融合发展的要素集聚效应及地区差异比较——基于省级面板数据的实证研究》，《经济问题探索》2021年第7期。。在县域枢纽带动功能发挥方面，大多数县财政实力薄弱，基层政府财政压力巨大，基层组织治理结构僵化、治理主体沟通合作难度较大，县级政府话语权相对弱化，公共服务供给、基础设施建设和财政直接用于支持“三农”的比例偏低(39)孔祥智、谢东东：《城乡融合发展面面观：来自县域的报告》，《河北学刊》2022年第2期。，现代金融服务对县域经济发展缺乏有力支持，加之滞后发育的农村社会保障制度、积累水平较低的人力资本、经济发展中的非正式约束等等，造成乡村经济的非农化以及城乡产业结构趋同化程度较低，县域单元在联结城乡融合上无法形成稳定增长和可持续发展的长效体制机制。在城乡融合的支持性制度方面，城乡二元的户籍制度、劳动就业制度、土地制度等制度性阻隔仍然存在，农村集体产权制度封闭性、模糊性、非流动性、非平等性特征明显(40)魏来、赵蕾：《城乡一体发展:历史沿革、现实路径与关键问题——首届县域治理高层论坛会议综述》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2016年第2期。，导致农民的城市权利、公共服务权利和乡村的非农发展权利等严重受限，城乡统一大市场建设和城乡转型发展仍然任重道远。以上种种问题和挑战要求我们必须善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、主要矛盾和次要矛盾等多重关系，不断提高城乡区域价值互补、有机协调、交融一体的协同发展能力，为着力推进城乡融合和区域协调发展提供前瞻性思考、全局性谋划、整体性战略和重点突破策略。

(一)着力推动城乡融合发展的重点突破

城乡融合是消除城乡对立和缩小城乡差别的突破口，体现了城市和乡村在区域协调发展上的内在要求。在新发展阶段推动我国城乡融合走向深入，关键是要找到制约城乡融合的“病灶”、扭住城乡融合发展的“牛鼻子”，从“三农”这一全党工作的重中之重入手，坚持优先补齐农业农村发展短板，在缩小城乡发展差距和居民生活水平差距目标导向下，紧紧抓住乡村振兴战略和新型城镇化战略，重点完善农村产权制度和促进城乡要素自由流动、平等交换，坚决破除户籍、土地、资本、公共服务等体制机制弊端，加快形成工农互促、城乡互补、共同繁荣的新型工农城乡关系，实现城乡区域在人口、资源、经济、社会、空间、生态环境等全域场景方面的全面融合。

着力推进城乡融合最为紧迫的重点突破之一就是从户籍制度、土地制度、财税金融和公共服务等农业农村支持性制度设计入手，为城乡融合发展长效体制机制的构建提供可预期、稳定规范的“游戏规则”。制度经济学的基本原理启示我们，有效率的制度安排能够为利益相关者提供激励和约束，把激励做好是城乡融合制度创新的焦点问题。因此，有助于破解城乡二元体制结构桎梏“牵一发而动全身”的户籍制度改革，要在增强城市综合承载力的前提下逐步放宽放开农业转移人口市民化的行政性限制，主要通过市场决定性作用的发挥激发人口流动活力、带动提升社会阶层流动性，从而为城乡居民的行为选择和自我发展提供更大约束与激励空间，并由此联动推进土地制度、教育制度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、劳动保障制度等其他制度创新。例如，农村土地“三权分置”制度改革要在坚守所有制性质不变、耕地红线不突破、农户权益不受损的前提下，进一步盘活耕地承包经营权和宅基地(及农房)使用权，在原有建设用地指标增减挂钩制度基础上将城镇建设用地增加规模与该城镇吸纳多少农业转移人口落户数量挂钩，通过先期两轮封闭试点逐步稳慎扩大集体经营性建设用地、闲置宅基地和农村集体公益性建设用地入市范围，探索农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股、抵押等有助于实现与国有土地同等入市、同权同价的不同形式，从而为城乡统一的土地市场制度建设提供实践基础。在财政投入保障制度上，应将更大比例的土地出让收入投入到农业农村和公共服务领域，在风险可控的基础上通过发行地方政府债券支持城乡融合公益性项目及相关平台和载体建设项目，提高涉农资金配置效率，以财政资金撬动更多社会资金投入到乡村建设行动中来。为有效破解城乡融合中的乡村金融服务约束，要加大对农村信用社、农商行和村镇银行等服务“三农”的支持力度，创新中小银行和地方银行涉农类金融产品供给机制，合法合规推进农村集体经营性建设用地使用权、农村宅基地和农民房屋财产权、集体林权抵押融资以及农户集体土地承包经营权、集体资产股权等担保融资，通过市场化方式吸引社会资本设立或投入国家城乡融合发展(基金)项目，积极引导工商资本投入建设农业产业化规模化集约化经营项目、村级集体经济项目，或通过政府购买形式支持工商资本建设农村基础设施、数字乡村和乡村公共服务项目。

着力推进城乡融合的第二个重点突破就是推动人才、土地、资金、技术、数据信息等要素资源自由流动、平等交换，为城乡融合发展注入要素合理配置新动能。我国改革开放以来的实践证明，要素自由流动是实现资源配置的基础，统一大市场建设是要素自由流动的前提；完善中国特色社会主义市场经济制度，就是要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。因此，促进经济要素在城乡区域间的合理自由流动，必然成为城乡融合发展的前提和基础。例如，以城乡人才资源流动为例，关键是要促进更多人才入乡，

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