渐进式延迟法定退休年龄的理论前提与可行路径

渐进式延迟法定退休年龄的理论前提与可行路径一文创作于：2023-03-15 04:19:45，全文字数：38583。

渐进式延迟法定退休年龄的理论前提与可行路径

��挥女性领导干部和女性专业技术人员的作用，中组部和人社部联合发文规定“党政机关、人民团体中的正、副县处级及相应职务层次的女干部，事业单位中担任党务、行政管理工作的相当于正、副处级的女干部和具有高级职称的女性专业技术人员，年满六十周岁退休。女干部和具有高级职称的女性专业技术人员如本人申请，可以在年满五十五周岁时自愿退休。”(13)《中共中央组织部、人力资源和社会保障部关于机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员退休年龄问题的通知》(组通字[2015]14号，简称“14号文”)。

(二)我国法定退休年龄立法的法治评估

从上述我国关于法定退休年龄立法的历史沿革来看，新中国成立初期我国仅规定了统一的退休年龄以及提前退休的特殊情形，并没有关于延迟退休的规定。改革开放初期，为了妥善安置一批参与“三线”建设、“四化”建设的老年干部和工人，国务院专门发文规定了老年干部和工人的退休年龄等问题，并将工龄要求缩短。同时，为了充分发挥高级专家的作用、便于新生力量的成长和队伍的更新，开始探索对高级专家实行延迟退休的政策。尽管延迟退休的政策已经施行近四十年，实践中过于谨慎和严苛的高级专家延迟退休的程序性要求(各级单位审批)实际导致能够适用延迟退休的高级专家在数量上十分有限，延迟到70周岁退休的更是十分稀少。过早退休带来的劳动力不足、人口老龄化的急速发展以及沉重的养老金支出压力迫使延迟退休政策不断调整。2015年后，机关事业单位县处级女干部和具有高级职称的女性专业技术人员的退休年龄在统一调整为60周岁的同时，允许本人提出申请在55周岁时退休。从我国关于法定退休年龄的政策发布主体来看，国务院、原人事部、原劳动部、原劳动和社会保障部、现人社部、中共中央组织部都在不同程度上影响着我国退休年龄的立法，同时可以看出我国关于退休年龄的立法呈现出“政策有余而立法不足”的鲜明特征。

目前，我国的退休制度非常不规范，不同工种、不同岗位、不同性别，都有不同的退休年龄。一般情况下，我国男性退休年龄是60周岁，女干部退休年龄是55周岁，女职工退休年龄是50周岁。总体上，我国退休年龄存在着整体退休年龄较低、男女退休年龄差距较大、女性退休年龄相对男性严重偏低、提前退休较为严重等问题。(14)金刚：《中国退休年龄的现状、问题及实施延迟退休的必要性分析》，《社会保障研究》2010年第2期。从现行有关法定退休年龄的立法情况来看，我国关于法定退休年龄的最终决定权在党中央和全国人大常委会，立法权基本上由国务院行使，人力资源和社会保障部为落实党中央、全国人大常委会以及国务院关于法定退休年龄的重大决定也会出台一些部门规章或规范性文件对法定退休年龄的具体执行和落实进行明确。党的十八届四中全会明确指出“要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”习近平总书记在全面推进依法治国专题研讨班的重要讲话中也提出要“在法治下推进改革，在改革中完善法治”。延迟法定退休年龄是一项关系到人事制度、经济发展、社会保障、法治建设等各方面建设的系统工程和重大改革，在实施过程中应当处理好改革与法治的关系。因此，“实施渐进式延迟法定退休年龄”需要立法先行，“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止”。在“实施渐进式延迟法定退休年龄”中做到立法先行，不仅使得我国延迟法定退休年龄有法可依、执法有据，而且对于改变我国现行碎片化的法定退休年龄制度，防止退休年龄处于不稳定的状态具有重要的意义。

改革开放以来，社会经济发生显著变化，人均寿命显著提高，人口老龄化趋势加快发展，现行退休年龄偏低的情况，已与当前经济社会环境不相适应。党的十九届五中全会提出“实施渐进式延迟法定退休年龄”是回应经济社会发展要求的重大决策和部署，为了使这一重大决策和部署顺利推进，应当由国务院对现行的关于法定退休年龄的行政法规、部门规章、规范性文件进行修改或者废止，以确保“实施渐进式延迟法定退休年龄”能够做到于法有据，具备充分的合法性和正当性，而具有充分合法性和正当性的延迟法定退休年龄改革才会得到更多社会公众的支持。国务院于1978年发布的两个办法以及人事主管部门发布的规范性文件已经施行了四十余年，有必要总结现行政策运行的经验，由全国人大及其常委会出台法律，至少应当由国务院出台专门的行政法规来对我国的法定退休年龄进行系统、全面的规定，为我国渐进式延迟法定退休年龄提供坚实的法治保障。

二、延迟法定退休年龄的争议

早在2012年，人社部、国家发改委等部门就在《社会保障“十二五”规划纲要》提出“研究弹性延迟领取养老金年龄的政策”，2013年十八届三中全会就已经明确了“渐进式延迟退休”的改革方向。然而，由于各方阻力太大尤其是社会公众不太理解延迟退休，社会上对延迟退休年龄仍然存在诸多反对和质疑的声音，导致我国延迟法定退休年龄的实施方案迟迟未能出台。争议主要集中在延迟退休对就业的影响、中年劳动者抚养子女负担加重以及男女退休年龄应否并轨等三个方面。

(一)延迟法定退休年龄与就业

部分反对延迟法定退休年龄的人认为，延迟法定退休年龄意味着老年人与年轻人“抢饭碗”，老年人延迟退休会导致就业岗位的减少。(15)彭万：《对于延长退休年龄的两面性思考》，《人力资源管理》2012年第4期。这种观点看似有一些道理，但实际上存在明显的误解。笔者认为，延迟法定退休年龄对就业的影响十分有限。

首先，老年人与年轻人之间的岗位并非“退一补一”的关系。老年员工与年轻员工在工作技能、经验、受教育程度等方面都存在差异，两种劳动力往往是互补关系(16)Hebbink G.E.,“Production Factor Substitution and Employment by Age Group”，Economic Modelling，Vol.10，No.3，1993，pp.217-224.，而不是“非此即彼”的替代关系(17)Card D.,Lemieux T.， “Can Falling Supply Explain the Rising Return to College for Younger Men? A Cohort-Based Analysis”，Quarterly Journal of Economics，Vol.116，No.2，2001，pp.705-746.。实证研究表明，延迟退休对年轻人的就业率有促进的作用，可以增加年轻人的劳动投入时间。(18)Pascal Belan， Pierre- Jean Messe， Francois-Charles Wolff，“Postponing Retirement Ageand Laborforce Participation: The Role ofFamily Transfers”，Louvain Economic，No.4，2010，pp.339-381.延迟法定退休年龄并不一定意味着老年人挤占了年轻人的岗位。有人认为，体制内职位偏高的人员和企业中高薪岗位的中上层管理人员等脑力劳动者或者可以在家办公的人员

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