东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析一文创作于：2023-03-15 04:34:46，全文字数：51912。

东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

��于政策文本之中。从编码占比来看，法规管制占该维度下总编码的37.93%；“策略性措施”是指政府行政手段的优化使用，对农村地区产业的多元化发展，以及产学研合作等事业释放出积极信号，占总体编码比为13.8%。此外，目标规划(13项，4.98%)与金融支持(3项，1.15%)则占比较少；供给型政策工具所含四类具体项目则占比更为均衡，其中政府对科技研发与推广(31项，11.88%)和人才机构(25项，9.58%)设置方面的直接投入比重相对较大且重视程度相近，直接财政支持(14项，5.36%)和公共服务(13项，4.98%)则次之；需求型政策工具虽使用不多，但强调开展农村需求调查工作(12项，4.6%)，以弥补行政手段实施中可能出现的政策供需差异问题。而对于振兴事务外包(7项，2.68%)与海外交流(8项，3.07%)总体关注程度偏低。

在此基础上，本研究从政策的历时性视角出发，进一步对《农村振兴法》中政策内容类型使用偏好转变展开观察与分析。发现该法在修订过程中得以不断丰富和完善。其中，历年使用频次最高的环境型政策内容呈现逐年增长态势。尤其是相较于1996年版本，2014年版修订过程中发生翻2倍态势激增，主要体现在法规管制方面，编码频次由19条涨至63条。原因在于2014年修订的《农村振兴法》新增了一些内容，例如针对参与农业科技研发各类参与主体的奖惩机制，对新设准政府组织“农业技术实用化财团”的组织定位以及人员、业务权责划分等新增法规条文。同时，值得注意的是，策略性措施也对参与农村振兴事业的多元主体采取积极培育、鼓励创造、产业平台搭建等具体手段，为“政府—社会”间合作营造良好氛围。这些举措体现出韩国政府在顺应农业振兴行动者多元化趋势下，采取约束性法规与策略性政策相结合的方式，为农村振兴事业的开展提供稳定、适宜的市场环境。

此外，供给型政策内容在《农村振兴法》的修订过程中呈现出波动态势。1962年至1996年间，韩国政府在使用农业科研开发与推广，以及直接财政支持等领域的政策内容频率明显增长。但同时，为顺应1973年韩国《政府组织法》修订后的要求，《农村振兴法》删去“城乡振兴院”“农村指导分所”等与地方农村振兴机关设立相关的内容[19]51-74，体现出供给型政策内容中农村管理人才及机构设置中呈现出显著下降趋势，20世纪90年代韩国农村振兴事业相关国家公职人员人数也随之减少。而1996年至2014年间，供给型政策在使用频次与编码占比上均略有下滑，体现为政府减少对农业科技研发与推广的直接投入。但与此同时，政府在财政支持、公共服务及人才机构设置方面的直接供给均有增长。

最后，需求型政策内容在20世纪《农村振兴法》政策文本中仅出现少量对农村需求调查的政策要求。进入21世纪之后，农业农村现场调查领域逐年扩大。但直到2014年，政策才明确将海外交流、事务外包等相关业务作为拉动农村振兴事业进步的动力之一，将内外需求激励作为推动韩国农业结构转型与农业现代化的重要手段。

(三)《农村振兴法》的央地关系分析(Y轴)

韩国政府的中央与地方关系并非一成不变。从国家体制层面来看，中央集权式政治管理的传统已深刻于韩国公共机构与公民的制度记忆之中[20]。直到20世纪80年代末军事独裁政府下台以后，“文人政府”开始尝试向地方政府下放权力。该举措既是一种对央地间权力分配状态的调整，也被视为权力从中央向地方发生转移的结构性变化[21]。在此过程中，韩国乡村的组织形式由“自上而下”的权威管理模式，向多元参与主体合作的协同治理模式转变。因此，我们从韩国央地关系维度对《农村振兴法》展开分析时，仅从编码分布的整体性状况入手是远远不够的，还应当充分考虑所选政策文本修订时所处的历史时期，及其对农村振兴事业权责分配的影响。

首先，央地关系维度中的《农村振兴法》总体编码统计情况如图5所示。其中，央地协作(77项，45.03%)与中央直辖(76项，44.44%)两类关系模式在农村振兴事务的分配中占据主流。与此同时，应当注意的是，以中央为主导、地方为辅助的“央主地从”模式是央地协作的主流搭配，占77.92%，说明中央政府依旧是多参与主体合作的中心。此外，地方自治的关系模式出现频次较低，在该维度总编码中仅占10.53%。由此可知，在央地关系的模式选择中，韩国中央政府的决策和指导是农村振兴事业得以推进的核心所在。地方自治团体在国家法规框架约束下，遵循和贯彻宏观政策方针，才能因地制宜地开展特色化振兴事业。

图5 《农村振兴法》Y维度央地间关系示意图

其次，笔者进一步将央地权力在政治层面的动态变化作为前提，对韩国农村振兴工作中事权分配策略的演进特征展开分析。伴随着《农村振兴法》在修订过程中涵盖内容的不断丰富，央地间各类型互动模式的编码频次均呈现持续增长的趋势。其中，强调中央行政力量推动农村振兴的中央直辖模式始终占据重要地位。尽管随着韩国地方分权进程的推进，中央行政力量所占比例逐年出现下降，但仍能体现出韩国农村振兴领域事权与中央间的密切联合未曾中断的特点。在乡村振兴机构设置、人员安排、奖惩机制确立等方面，中央政府始终掌握核心管理权限。此外，“央地协作”是农村振兴事业实践中的重要模式。当我们从协作主导者视角切入时发现，地方自治团体在农村振兴事业中承担主导者或同级伙伴关系的频次呈现逐年上升态势，体现出中央政府有意识允许和引导地方自治团体在政策框架内发挥其主动性和能动性。

最后，韩国《农村振兴法》中对于地方自治事务的规划体现出“从无到有”的转变。其“无”始于朴正熙政权高度集权的独裁统治模式，地方有“行政”而无“自治”，农村振兴也只有中央而无地方。1996年《农村振兴法》的修订中开始出现对地方自治团体自主参与建设的要求，政策赋予地方采取行政、财政措施以及因地制宜地推进农村指导、试验研究等振兴事项的权力。2014年该法中进一步增加了对中央政府所属的准政府组织在农业技术成果转化方面自主推进的承诺，使农村振兴与市场化相结合，为地方内生能动性的发挥提供了充足的法规空间和良好的产业平台。

(四)《农村振兴法》的政策内容类型与央地关系的交叉维度分析

笔者通过将政策内容类型和央地关系维度结合于所选《农村振兴法》的二维分析框架之中，从编码的整体分布上可以直观看出，中央政府始终是韩国农业振兴事业推行中的核心。农业市场和农村发展环境的塑造是《农村振兴法》发挥其影响力的目的所在。该法始终强调和中央主体相结合，通过中央直辖式环境型政策，以法规条例设置等行政手段，由中央政府对农村市场环境进行调节。同时，央地协作式环境型政策工具的使用频率也较高，主要表现为地方自治团体对于中央农村发展政策的服从与配合。地方自治式环境工具的使用相对较少，表现为开展地方主导下的需求调查，通过地方性行政约束及财政支持，在重视区域特征的前提下推动当地

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