东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析一文创作于：2023-03-15 04:34:46，全文字数：51912。

东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

��模式及乡村振兴目标等方面仍存在较大相似性。故而，对韩国《农村振兴法》这一乡村振兴领域顶层设计进行考察的重要意义不仅在于借助Nvivo软件对政策文本的内容变更进行数据化提炼和分析，更是在研究中将韩国乡村振兴的动态过程置于社会环境变迁的大背景中加以考量，并从以《农村振兴法》的修订作为管窥韩国乡村在应对城乡鸿沟、人口过疏化及其他不确定性风险中的有利经验及不足之处，以期给中国乡村振兴战略的深入、全面发展带来有价值的启示。

(一)韩国乡村振兴过程中的经验教训

第一，本研究所选三个时期韩国《农村振兴法》样本均呈现政策工具结构性失衡态，显著表现为政策需求端的拉动力过少而环境型政策工具使用过溢。虽然从历时性视角来看，需求型政策工具整体匮乏与内部不均衡状况有所改善，尤其是乌拉圭回合谈判等国际贸易协议的签订，标志着在经济全球化时代下，农产品关税壁垒的打破迫使韩国政府开始关注本国农产品在国际领域竞争力的提升，主动参与到国际农业发展交流中，但多关注于国外农业科技的引入及对韩国农业的扶持，未将国际农产品市场视为扩大本国农业内需的有利机遇。

第二，韩国《农村振兴法》存在政策滞后性较为严重的问题。“新村运动”作为在20世纪70年代初由国家层面“自上而下”鼓励并积极推行的乡村振兴实践，其成功开展很大程度上推动了韩国农村在本土资源开发、农民自主性动员、农村团体的组织化整合等方面的全面进步，在实现粮食产量稳步提升的基础上，使农村生活得以有效改善。但《农村振兴法》政策的调适却并未跟上农村发展的步伐，尤其是在农村内生型人力资源配置方面，未能及时进行政策调整，延续“新村运动”中在地化能人领袖对乡民、特别是适龄劳动力群体的凝聚效应，使得大量农民在国家现代化过程中向城市集聚，造成农村人口流失。伴随着老龄社会的来临，韩国农村劳动力资源严重短缺，从而导致乡村振兴事业缺乏足够的实践主体，甚至对韩国农业生产进程产生负面影响。

第三，从建国至今，韩国央地间关系虽发生较大变化，在农业振兴工作中，中央角色实质上只是由台前的“主持人”转为幕后“制作人”，并未真正实现由中央管理向多元参与主体的协同治理转变，中央直辖模式与央主地从型央地协作模式仍是农村振兴事权划分的主要形式，地方自治的广度与深度虽得到一定的提升，但总占比仍处于低位。这与韩国政府权力下放过程中地方财政自主权未予以地方自治团体有密切关系，缺乏足够资源的地方政府在政策的规划和执行过程中不得不继续依赖中央政府的转移支付；但同时，中央直辖模式占比降低的同时，也意味着中央向农村振兴事业中进行直接资源供给的减少，其表现在人力资源分类上的例子是1997年后农村振兴指导和研究机构中国家公职人员减少，地方自治团体中原有由国家指派、担任国家公职的研究及指导类公务员身份转变为地方职务[28]，这虽为中央政府减少了部分人力成本开支，但易使农村振兴厅与地方自治团体陷入双重管辖的风险，需要府际间对事权划分机制进行进一步协调与适应。

第四，地方自治类需求型政策的匮乏虽然随《农村振兴法》的历次修订，得到一定程度的缓解，但总体的政策运作模式中仍呈现出非平衡态，地方或其他团体对农村振兴事务的介入范围及深度仍受到一定限制。这与上文所提中央主导的央地关系及内需拉动手段的单一化均有直接关系。因此，如何在保障农业产品产量、质量的同时，推动农村地区内生动力机制的激活，以减缓人口外流、产业衰败等因素造成的农村发展疲态，已成为韩国21世纪以来农村振兴的重要目标之一。

(二)韩国经验对中国乡村振兴的启示

尽管中韩两国在经济发展水平、社会治理模式和历史背景等方面存在一定差异，但作为以小农经济传统为起点的东亚社会文化圈中的重要成员，在乡村振兴的发展之路上以邻为镜，方可取其精华，避免蹈其覆辙。“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”[29]发展出一条中国特色社会主义乡村振兴道路绝非一蹴而就，而是要始终坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动。扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴。因此，必须重视以中国《乡村振兴促进法》作为中国全面实施乡村振兴战略的“基本法”的关键地位，积极主动地吸取他国乡村振兴实践经验，方能以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进社会主义现代化国家建设。

第一，要以《乡村振兴促进法》为核心制度框架，在深入理解该法精神内核的基础上，进一步完善评估及监督体系。地方政府要根据当地实际需求，进一步优化政策工具使用结构，防止非均衡化风险。前文分析中业已指出，韩国《农村振兴法》政策工具结构性失衡状态，由国家“自上而下”主导的政策供给过多而需求侧的政策作用力拉动效应弱化，导致各地乡村对自身发展需求定位模糊，加之地方组织在农村振兴运动开展前期缺乏自治的合法性，导致韩国虽有“新村运动”激励，却始终未能成功弥合城乡鸿沟的扩大。鉴于此，对于中国而言，政府在对乡村振兴战略进行顶层设计和调整时，应注意供给型、环境型、需求型政策作用力间的平衡，防止政策内容出现结构性失调。申言之，政策制定者要在《乡村振兴促进法》的基础上，进一步构建乡村振兴的法律体系，要明确该法作为“促进法”，国家和各级人民政府应承担施政主体责任，就是要通过“自上而下”的手段从国家层面实现科技、金融、文化等领域资本的有序下沉。同时，新发展时期多元共治的治理理念也强调，乡村振兴事业的推动力决不能单纯依靠政府供给，而要因地制宜，积极鼓励乡村地区在地化产业、人力等优势资源的成长，充分发掘乡村内生活力。

第二，虽然农村人口向城市区域的大量转移是中韩现代化进程中共同面对的现实问题，但笔者认为，农村人口的减少不应被视为乡村衰败的“罪魁祸首”。反之，农村人口的转移为农业生产方式转型提供了契机，使得以血缘宗族为纽带的家庭式小农生产模式得以向机械主导的连片耕作模式转化。实现这一目标的前提在于政府妥善设置供给型、环境型、需求型等政策内容的比例，不仅要强调从政策的供给端通过现代化农业科技和农业机械在乡村进行全面普及，而且不能忽略环境型政策工具在法制约束、目标规划等方面的作用。健全的法制体系是农村市场稳定可持续发展的前提。同时，要发挥农村地区需求型政策工具对乡村振兴事业的拉动作用，尤其应当强调政府通过购买服务、统一采购等方式在农村地区引导和培育多种类型的农业合作组织，整合碎片化的农村土地和农村生产力，以提升农民参与建设、投身乡村振兴的积极性。

第三，顶层设计服务基层需求，基层实践助力乡村振兴。具体而言，要明晰央地主体责任，激发乡村内外部双重动力。在前文对韩国《农村振兴法》中有关央地关系的考察中可以明显看出，央地关系由中央集权向央地协同治理、再到地方掌握一定自治权力的转变是一个漫长的过程。这种政策的滞后性使得韩国在“新村运动”建设期间培育出的农民主体意识和基础的互助团体未能有进一步根据在地化需求实践创新、扎根生长的土壤。虽然此类政策滞后性随《农村振兴法》的多次修订在一定程度上得到缓解，但总体的政策运作模式仍呈现出作用力之间和央地关系之间的非平衡状态。地方或其他团体对农

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