东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析一文创作于：2023-03-15 04:34:46，全文字数：51912。

东亚乡村振兴战略顶层设计的内在逻辑探析
——基于韩国《农村振兴法》的文本内容分析

��村振兴事业的发展。

表3 《农村振兴法》政策工具与央地关系的维度交叉分析表(单位：项)

笔者考虑到韩国农业政策的目标始终随韩国社会经济环境的变化进行调整，从历时性的视角对《农村振兴法》中政策工具使用及央地关系变化展开研究时，分别将政策实践主体与政策工具组合而成的9类振兴模式，以政策的修订年限为区分，将之归入韩国社会发展的三大阶段，形成《农村振兴法》在历时性维度中乡村振兴主体政策工具选择的示意图(如图6所示)。

图6 政策工具与央地关系的维度编码历时性示意图 (单位：项)

20世纪50年代至70年代，由于历史与地理原因的双重限制，韩国农业政策主要目标在于提升农作物产量，保证本国农产品自给自足。在此阶段中，1962年的《农村振兴法》强调中央在农村振兴工作中的主导性作用为通过中央直辖的形式，运用环境型政策工具，对农村振兴事业机构及公务人员权责进行规定和解释。同时，政府通过央地协作的形式，发挥中央领导职能，运用供给型政策工具直接设立地方农村振兴管理及指导机构，并分配国家公职人员承担管理工作。同时，政府通过环境型政策工具对地方机构的法律规章进行规定，以保障振兴事务的顺利运作。

20世纪70年代中期以来，伴随着工业化进程的推进以及全球国际贸易形势的整体向好发展，为应对城乡发展差距不断加大的风险，韩国政府开始将农业发展的重心转向农业区域的结构性调整与竞争力提升方面，在大力推行“新村运动”激发农村地区内生动力的同时，也为在国际贸易中开放农业市场做前期准备[22]171。在这一背景下，以中央统筹规划为中心、地方辅助支持为助力的原有《农村振兴法》已然无法满足农村发展的现实需要。因此，在这一阶段中，环境型政策工具的使用虽仍占据主流，但《农村振兴法》中删去管理机构、公职人员配备方面的条文，强调设定中央同级部门间、中央与地方间在农村振兴事务中的任务分配与协同规则。这种“央地协同，共同影响”的政策组合的典型代表，在“新村运动”的人才培养中得以贯彻落实。申言之，“新村运动”在尊重农村当地固有组织及文化的基础上，以村落为单位，通过对当地权威者或能人进行推举和选拔，任命“新村指导者”负责组织、指导和规划其所在村落的相关振兴事宜，形成了农村内部自力更生、外部协调辅助的良性协同模式，为满足乡村独特发展需求、培育乡村振兴内生动力、提升乡村活力与创造力提供了法律保障；供给型政策内容类型则依旧强调中央主导下对于农业科技研发与推广方面的直接投入。得益于这一时期出口导向型经济发展模式的大获成功，韩国政府具备充足的财政资源投入到农村地区的开发中，相关数据显示，单是1971年至1978年间，韩国政府在乡村振兴方面的财政投入就增长了7倍，为韩国乡村振兴事业的发展提供了稳定的资金支持[23]。同时，在“新村运动”的蓬勃发展中，政府进一步将全国3.5万余个自然村划分为“基础村”“自助村”和“自立村”三种类型[24]，在改善乡风村貌的同时，极大地激发了当地村民投身乡村振兴事业的主人翁意识和营造了乡村集体荣誉感。此外，1995年韩国地方政府自治权的恢复，则进一步使振兴乡村经济、提升农民福祉等责任落在当地政府肩上，中央政府由振兴事业的领导者退居为协同者，地方政府则开始掌控相关事务决定权，故而在这一阶段中，央地间在振兴事业的供给上呈现“中央逐步放开，在地化供给初步显现”的态势。最后，与1962年《农村振兴法》相比，这一阶段中韩国地方自治团体也开始通过供给型、环境型政策工具在农村振兴企划、实践等方面发挥积极作用。以上几类变化对应于韩国农村事务管理机制与农业现代化转型的要求，为韩国农村振兴自主性的发掘以及农产品竞争力的提升奠定了良好基础。

进入21世纪后，面对日益严重的国内地区之间不平衡现象和环境污染问题，加之韩国人口结构进一步向老龄化、少子化趋势演进，农村地区更是呈现出适龄劳动力数量不足和老年人口占比高的现实困境，因此这一阶段中韩国乡村振兴的工作重点开始逐渐转向与农村地区生活质量和环境改善有关的更广泛的内容[25]17。从政策工具与央地关系的二维分析图中可以看出，中央政府对农村振兴事业的直接供给持续减少，转而使用更为温和的政策影响力和政策拉动力工具，试图通过法律规章和公共政策的完善化来规范参与农村振兴实践的多元主体行为；同时，政府通过扩大国际间、政企间在农业科技交流、产学研平台建设等方面的合作，为农村市场注入活力。

值得一提的是，为促进不同领域内农业科研开发成果在农业实践中的迅速转化，2009年3月5日修订颁布的《农村振兴法》在第14条第2款中设立“农业技术实用化财团设立和运营(FACT)”，这是首次在该法中涉及由中央农村振兴厅主导设立的公共机构(委托执行型准政府机构)[26]。“农业技术实用化财团”的建立既体现出韩国农业振兴事业参与主体多元化的特征，更是农业科技成果转换机制转型的重要途径。韩国传统农业科学研究与推广事业的投资和消费主体均是本国政府，虽形成了以研发为导向的特征，但随着现代化市场经济的来临与分权趋势下全能型政府的淡出，要求农业科技从研发到产出应当转向市场这一新消费群体，故以“创造农业未来的实用化先导机构”为目标的“农业技术实用化财团”应运而生，其作为一支新兴力量为农业科技的可持续发展贡献力量。

五、韩国经验教训及其对中国乡村振兴的启示

韩国《农村振兴法》颁布至今已历60年之久，面对韩国政治、经济、社会等方面的巨大变革，该法却仍能在内容的调适过程中，始终以国家农业产业发展与提升农民福利为政策目标，展现出其在应对外部环境变化与振兴需求转变时的内固性(Robustness)特征，为韩国乡村建设事业的推进提供了稳定的政策助力，也为应对现代社会不确定性风险挑战提供了制度化保障。可见，对于天然涵盖多类主体和复杂机制的乡村振兴事业而言，建构出一个能够灵活应对和转换宏观结构性风险的坚实制度基础，同样也是中国乡村振兴过程中的关键环节之一。农业、农村、农民问题是关系国计民生的根本性问题，守好“三农”基础是应变局、开新局的“压舱石”[27]；中共二十大报告中指出：法治社会是构筑法治国家的基础。因而，要弘扬社会主义法治精神，必须推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平[3]42。中国《乡村振兴促进法》作为一部全面实施乡村振兴战略的综合性、基础性法律，其颁布施行一年多以来，对促进中国农业领域全面升级、农村全面进步及农民全面发展发挥了重要作用，为乡村振兴事业的全面推进和深化提供了重要保障。尽管中韩在政策体系、土地所有制及经济社会发展阶段上存在显著差异，但两国作为同属东亚文化圈的近邻，在农村传统价值观念、村落构

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